中国观察    

　　傅蔚冈专栏

　　从2008年起，大部制成为进一步深化行政管理体制改革的切入点。在十一届人大第一次会议上，国防科工委由国务院组成部门变为部委管理的国家局，人事部与劳动和社会保障部合并组成新的人力资源和社会保障部；民航总局、食品药品监管局由直属机构变为部委管理的国家局。

　　大部制在正式的表述中被称为“大部门体制”，是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。

　　自1982年以来，经过5次大规模的机构改革，中国的政府架构与计划经济时代相比进步了很多，但是和其他成熟的市场经济国家相比，部门设置仍然偏多。经过2008年大部制改革后，国务院尚有27个组成部门，而美国的内阁只有15个组成部门，日本为11个，德国为14个。为什么它们的内阁组成部门比较少？一个很重要的原因是这些国家大都实行大部制，那些职能相近、业务范围相对接近的机构合署办公。以德国的“联邦环境、自然保育及核能安全部”为例，这个部所管辖的范围相当于中国的环保部、国家能源局和国家国防科技工业局等多个部门的事务。

　　中国政府部门之所以数量偏多，在我看来有两个因素，一是计划经济的遗产。1949年后建立起的行政体系，适应的是计划经济的需要。计划经济最大的特点是，企业是政府附庸，而非市场主体，每一类企业都对应着一个政府部门——— 正是这些政府部门决定着企业生产什么、生产多少：在计划经济时代，为了管理机械工业，前后一共成立了八个机械工业部。

　　市场经济的出现，非国有经济的兴起，使得这些与行业对应的政府机构逐渐消失，而这也是1998年政府机构改革的大背景。在这次机构改革中，类似机械工业部这样单纯以行业管理为主要任务的政府机构逐渐退出国务院组成部门，绝大多数国务院组成部门以提供社会管理事务为主要职责。

　　二是行政部门的权力过大。在那些成熟的市场经济国家，立法、行政和司法实行权力分立，相互制衡。一般而言，行政分支的数量由议会决定，并且受到严格监督。一个非常简单的原因是，机构运转的费用需要议会批准，如果没有议会批准的预算——— 行政部门就是想扩大规模也无能为力。但是在中国，由于行政机构的权力过于强大，行政机构规模的扩大也就非常自然。

　　随着市场的深化，很多以前看起来不起眼的领域会变成炙手可热的香饽饽，而以前看起来很热门的领域却会变成烫手山芋。如果属于前者，就会出现多个部门争抢主管权的情景；如果是后者，则会出现多个部门竞相推诿的情况。2009年网易《魔兽》审批权限之争中，文化部和新闻出版总署就“互联网出版权”的争论就是一个最为明显的例子：网游市场迅猛发展，文化部和新闻出版总署都想成为网络游戏的真正主管部门。多头主管最大的后果就是导致企业成本支出的增加，甚至还会出现“神仙吵架、小鬼遭殃”的局面，因此，为了减少企业和政府间的协调成本，大部制也是一个理想的选择方案。

　　那么，大部制后会不会产生像很多人所说的部门权力扩张而导致的“越集中越官僚”现象？这个担忧实在没有必要。大部制对于政府内部来说，是减少了沟通协调成本；对于企业来说，是找到了明确的负责主体。在现代行政法治的前提下，一旦行政机构未能履行法定职权，就可以成为行政相对人主张相关请求权的理由，而行政相对人再也不需要在这么多类似的行政机关中仔细甄别，劳心费神。

　　当然，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，如果立法机构和民众对大部制缺乏有效监督，那么大部制也会产生种种问题。尽管如此，我们还是需要澄清，“大部制不是大政府”，相反，大部制是缩减了政府的规模，让市场、社会和政府的界限更为清晰。

　　(作者系上海金融与法律研究院研究员)