王建勋

　　这两年，越来越多的人认为，城市化(城镇化)是中国经济增长的新引擎，是中国经济结构转型的重要步骤，美国前财长保尔森甚至提出：“只有城市化才能救中国。”姑且承认这样的说法有一定道理，但仍然存在值得追问的问题：如何城市化？怎样的城市化进程才能改善人们的生活质量？

　　众所周知，过去十几年来，中国城市化的速度非常快，城市化率从2000年的36%上升到2011年的51%，城镇人口已达近7亿。但不可否认的是，当前这种城市化的模式和速度带来了很多问题，有些还相当严重，甚至出现了人们担忧的“城市病”。

　　为什么会造成这样的局面？在很大程度上讲，这与当下的城市化模式有关。这种模式的基本特点是通过规划和设计人为地促进城市的扩张，将城市当作可以随意规划的对象，漠视城市中的人以及人文、自然环境等因素。在不少地方，决策者都将城市化当作拉动经济增长和增加GDP的工具，不考虑城市的承载能力，不考虑城市的人文环境，不考虑人们的生活感受。在他们心目中，城市化就是不断搞建设，就是扩大城市的规模。于是，城市道路挖了一遍又一遍，高楼大厦建了又拆、拆了又建，文物不断消失，街道不断变化甚至频繁更名，让人们无所适从。

　　这种模式也反映在城市的行政化和等级安排上，城市被人为地分为三六九等，拥有不同的级别，诸如计划单列市、副省级城市、地级市、县级市等。并且，这种级别与一个城市拥有的权力和资源密不可分，通常情况下，一个城市的级别越高，其掌控的权力和资源就越多。这与国外的城市形成鲜明对比。

　　行政色彩浓厚的中国城市化进程，仿佛是决策者手里的一盘棋，生活在城市里的人以及他们工作和生活的场所都不过是可以任其摆布的棋子，正如亚当·斯密所言：“掌权者倾向于自负地认为自己非常聪明，……可以非常容易地摆布一个巨大社会里的不同成员，正如用手摆布棋盘上的不同棋子那样。他没有考虑到，棋盘上的棋子，除了手对其施加的力量之外，没有其他的行动原则；但在人类社会的巨大棋盘上，每个单个的棋子都有它自己的行动原则，完全不同于立法机关可能选择对其施加的力量。如果这两种原则一致且方向相同，人类社会的这盘棋将会行动自如、和谐美满，很可能既幸福又成功。如果它们彼此龃龉或者方向不同，这盘棋将会悲惨不堪，这个社会一定始终处于最高程度的混乱之中。”

　　不能不说，中国的城市化正带来斯密所担忧的“混乱”，出现了严重的“城市病”。这种城市化的模式是一种典型的计划经济思维。在决策者的眼中，城市就是计划的产物，仿佛是“任人打扮的小姑娘”。殊不知，城市化应当是一个自发的过程，一个逐步演进的过程，一个由民众参与和主导并为了民众而改变的过程。尽管这一过程中并非没有人为的因素，但它不是决策者根据某种杜撰的方案刻意设计的结果，而是无数个人自发协调、相互合作的产物。在某种意义上讲，城市不是人造的，而是生长的。历史上的很多城市都是人们围绕集市和贸易而自发聚居之地，有着自己的文化、传统和气质，有着明显的地方性。而中国的城市化在一定程度上就是人为造城和扩城，城市几乎是一个模子塑造出来的，那里的人文气息在不断改建和扩建的过程中逐渐消失。

　　不仅如此，这种人造的城市(尤其是大城市)集中了社会中大部分的权力和资源，正如中国的政治与法律体制一样。就全国范围而言，权力和资源主要集中在首都及其他几个特大城市，而就每一个省或者自治区而言，权力和资源主要集中在当地的省会城市。这些大城市不仅是权力和行政机构的所在地，而且还集中了中国最好的大学、医院、大型企业以及其他各种组织。为了修一条道路，盖一个工厂，或者建一所学校，当事人可能不得不去几百里之外的大城市甚至去数千里之外的首都获得审批。一个人想要上好的大学，到好的医院看病，寻找更多的工作机会等，似乎都必须去大城市。

　　这种权力和资源的人为集中造成了诸多问题，不仅降低了大城市的生活质量，而且影响了整个社会的均衡发展。在这种格局下，人才的流动几乎是单向的，凡是有能力的人大都想方设法进入大城市。比如，无数受过高等教育的毕业生宁可选择呆在北上广等大城市里从事与自己专业无关的工作，也不愿意去中小城镇或者广大农村，即使那里有更合适的工作。有人还因此批评大学生们“挑剔”，其实他们的选择是非常理性的，因为大多数中小城镇和农村基础设施落后，看病就学等方面跟不上，甚至连水电供应也难以保证，他们怎么会愿意去呢？

　　长期以来，中国的社会经济发展一直是优先城市(尤其是大城市)，中小城镇和广大农村受到方方面面的歧视，造成为人诟病的城乡二元结构。大城市吸纳了过多的资源，那里的基础设施和公共服务不断改善，有些方面似乎已经超过了发达国家的城市。然而，大城市的光鲜与现代却是以中小城镇和农村的落后和破败为代价的，与大城市的居民相比，中小城镇和广大农村的居民仿佛是“二等公民”。户籍制度、土地制度、教育制度等都将大城市的居民与小城市的居民分离，将市民和农民分离，为潜在的社会撕裂埋下了隐患。

　　从根本上讲，权力和资源的集中造就了一种单中心的治理模式，与以分权和资源分散为特征的多中心治理模式适成对照。在多中心社会里，由于决策权力和各种资源都是分散的，大城市与中小城镇以及农村之间的差别较小，尤其是在基础设施和公共服务方面。譬如，在美国这种典型的多中心社会里，联邦和各州的首府大多都不在大城市，而是在中小城镇，并且，成百上千所大学也都坐落在小城，形成生活舒适、学术一流的大学城。在那里，人们不用拼命地去大城市找工作、就医或者就学。

　　最后，如果城市化在中国是不可避免的，那么，未来的城市化应当去行政化，这应当是个自发的进程，并且，在这一进程中，要吸取过去将权力和资源集中在大城市的教训，从单中心的模式走向多中心的模式。■

　　(作者系中国政法大学副教授)