王德文

　　我国社会保障制度改革先城市、后农村，鼓励地方试点探索试行，结果形成了城乡之间社会保障体系分割、地区之间社会保障体系碎片化，养老保险关系在城乡之间、地区之间不能有效接转。同时，在成千上亿劳动力流动的现实背景下，劳动者可能面临着参加不同的养老保险—— 编者按

　　人社部近日发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》面向社会公开征求意见，截至12月16日。

　　数据显示：截至2011年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险，9.27万人重复领取养老金6845.29万元。

　　三大养老保险衔接将使流动就业人口受益，也将是全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的一个好开始。本版特请著名社会保障专家、经济学家王德文教授，中山大学社会保障与社会政策研究所研究人员彭宅文博士撰文，帮广大读者客观厘清此次《暂行办法》的重点和意义。

　　2012年11月26日，人力资源和社会保障部在其网站发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，向社会公开征求意见。目前，这项政策设计尚处于广泛征求意见阶段。从方向上，全面建立有序衔接的养老保险制度，是深化养老保险制度改革的重要环节。因此，这项政策措施出台，对于推动城乡社保一体化和劳动力市场一体化有积极意义。

　　改革的重点：涉及城镇就业职工、农村居民和城镇非就业居民三类人群，但要突出解决重复参保人群的历史遗留问题

　　从内容上看，《暂行办法》旨在解决三种保险制度之间的衔接问题，而不涉及单个养老保险制度下参保人员跨区转移接续问题。三种养老保险是指城镇职工基本养老保险(职保)、新型农村社会养老保险(新农保)和城镇居民养老保险(城居保)。这三项制度分别对应三类人群，即城镇就业职工、农村居民和城镇非就业居民。从对象上看，《暂行办法》在解释说明中指出，这项政策适用于在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员，不适用于某项养老保险制度下跨地区转移的参保人员。

　　《暂行办法》对三种养老保险制度衔接做了具体规定。一是参加职保缴费年限满15年的，可以申请从新农保或城居保转入职保，新农保或城居保的个人账户全部存储额并入职保、但缴费年限不纳入计算，养老待遇按照职保办法计发。二是职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保，职保个人账户全部储存额并入新农保或城居保个人账户、且缴费年限合并累加计算，养老待遇按照新农保或城居保办法计发。三是新农保和城居保可以互相转换，即转移个人账户全部储存额，缴费年限合并累加计算。

　　从政策设计上看，这项改革虽然涉及城镇就业职工、农村居民和城镇非就业居民三类人群，但当前的改革重点是要突出解决重复参保人群的历史遗留问题，为实现养老保险制度的全覆盖和探索全面有序衔接的养老保险关系奠定基础。

　　改革的意义：促进养老保险制度之间的协调和整合，促进人口和劳动力流动，提高劳动力市场一体化水平

　　这项即将出台的政策措施，是继2010年实施城镇职工基本养老关系转移接续政策之后的新举措，是适应全面建立城乡居民养老保险制度的新的要求。2009年以来，我国加快了建立城乡居民养老保险制度，目前已经实现了制度全覆盖。在这样的背景下，出台不同养老保险制度之间的衔接政策，是全面建立有序衔接的养老保险制度的重要环节，有助于推动城乡社保一体化和劳动力市场一体化发展。

　　我国社会保障制度改革是一个循序渐进的过程。在这个过程中，社会保障体制改革先城市、后农村，鼓励地方试点探索试行，结果形成了城乡之间社会保障体系分割、地区之间社会保障体系碎片化，养老保险关系在城乡之间、地区之间不能有效接转，劳动者的合法权益难以得到有效保障。同时，在成千上亿劳动力流动的情况下，劳动者可能面临着参加不同养老保险制度的情况。对于参加两种或两种以上养老保险制度的劳动者而言，需要出台相应的政策解决其重复参保和待遇计算等一系列问题，解决其后顾之忧，保障其养老保险权益。

　　这项政策的出台无疑能够有助于解决重复参保问题。在政策设计上，它建立了不同养老保险之间养老关系转接通道，为参保人员在不同制度之间的选择提供了基础。对于已经参加两种或两种以上养老保险人员，政策设计考虑不同养老保险在筹资机制、待遇水平等具体情况，通过具体安排调动转移接续的积极性，保障参保人的养老保险权益，如转为职保的按照职保办法计发养老待遇、转为新农保或城居保的缴费年限纳入计算等。同时，新政策通过打通各项制度之间的壁垒，有助于解决部分人群重复参保、重复领取待遇的漏洞。从长远来看，这项改革在实施之后通过不断完善，有助于促进养老保险制度之间的协调和整合，促进人口和劳动力流动，提高劳动力市场一体化水平。

　　下一步改革：要解决单个养老保险制度跨区衔接问题，同时要解决不同养老保险制度之间衔接问题。还要方便实现“异地养老”。

　　建立覆盖城乡、一体化的社会保障制度，是我国社保制度改革的长远目标。十八大报告提出按照坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。这项任务非常艰巨。

　　就养老保险关系衔接而言，同样如此。为了推动社会保障体系一体化，政策设计不仅要解决单个养老保险制度跨区衔接问题，同时要解决不同养老保险制度之间衔接问题。更重要的是，政策设计要便于劳动者在职业之间、地区之间和城乡之间的流动，便于劳动者在流动过程中社保关系快捷有效的转移接续，便于领取养老金人员方便实现“异地养老”。这样，需要对已实施的政策通过总结提高，对即将出台的措施通过试行之后做进一步完善。

　　在实施衔接政策过程中，配套改革同样非常重要。这包括提高养老保险的统筹层次，提高社保信息化水平和经办服务水平、加强社会保障管理等。今后改革还涉及需要处理与事业单位养老保险制度改革、公务员养老保险制度改革的衔接问题，以及衔接上处理好养老待遇的公平性问题。

　　(本文作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员)