十八大开完了，我想，进一步推进改革开放已经成为上下一致的共识，但是具体下一步发展到底依靠哪些新增长点，这是大家还在深入讨论的。我感觉到越来越多的人开始认同，下一步推进城镇化将是中国经济发展的一个重要的引擎，或叫发动机。(编注：11月28日，国务院副总理李克强在中南海紫光阁会见世界银行[微博]行长金墉时表示，中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。李克强说，城镇化有助于中国成功跨越中等收入陷阱，中方愿与世行就城镇化开展联合研究，做成双方合作的“旗舰”项目。)

　　统计资料大家都了解，2000年中国的城镇化率只有36.2%，到去年城镇化率提高到51.3%，也就是说在这11年中，平均每年城镇化率要提高1.37个百分点。中国统计上的城镇人口2000年不到4.6亿人，去年已超过6.9亿人。

　　在过去多年的城镇化过程中，也有很多问题值得反思。就我个人工作研究的角度看，我觉得下一步的城镇化应该特别注重处理和解决好三农的问题。

　　有三个问题需要研究。

　　“农产品的总供给

　　约有20%左右缺口”

　　“按这几年农产品进口情况和中国目前农业生产的实际水平来看，如果不进口农产品，自己来生产，大概需要增加6亿多亩农作物的播种面积才能把缺口填平，而中国现在自己只有大概24亿亩多一点儿。也就是说，大约有20%左右的缺口。”

　　第一，在城镇化的快速推进中，怎么保证中国粮食安全和重要农产品的供给，也就是农产品的总供给问题。

　　近些年来，中国农产品的总供求方面，已经出现了一个农业发展增速赶不上需求增速的局面，进口农产品的数量在不断增加。以大豆为例，从全年的情况来看，进口大豆肯定要超过5500万吨，也就是说全世界出口的大豆有一半以上是要运到中国来。从去年开始，中国在三大谷物——小麦、大米和玉米方面，也都已经成为净进口国。

　　人口增加、经济发展、生活水平提高，以及城镇化率的提高，都是推动农产品需求增长的重要因素。其中人口的增加，这些年保持在每年净增人口六七百万，这需要多少粮食满足，是可以大体测算的；生活水平提高，消费会更多，这也需要一个测算。需要非常高度重视的是，在城镇化过程中，农民转为市民，由于生产方式转变，由于收入水平提高，由于生活方式转变，他们会增加多少农产品消费。

　　在推进城镇化的过程中，为什么要强调保护耕地，为什么要强调加强农业，我想这是个很现实的问题。

　　按这几年农产品进口情况和中国目前农业生产的实际水平来看，如果不进口农产品，自己来生产，大概需要增加6亿多亩农作物的播种面积才能把缺口填平，而中国现在自己只有大概24亿亩多一点儿。也就是说，大约有20%左右的缺口。

　　在经济全球化的背景下，充分利用国际资源和国际市场，这是非常理智、非常明智，也是很必要的，但问题是粮食这个问题确实太复杂。所以，在推进城镇化的过程中，我觉得需要有一个统筹规划，怎么去加强对耕地的保护，怎么提高农业生产能力，这大概是不能忽视的。

　　这是一个问题。

　　“推动工业用地改革

　　更能推进土地改革”

　　此番土地管理法修改预计将拓宽补偿安置方式，改变一次性货币安置为主的模式，原本折合在一起的补偿将和安置区别开来。不过，修正案只是原则性规定，外界关心的征地范围、程序优化、审批权是否下放、财产评估是否包括宅基地等有争议的内容，都将留待《土地管理法》的下位法——集体土地征收条例加以明确。

　　第二个问题就是土地问题。

　　已经讲到，城镇化的推进和农业之间一个很现实的矛盾就是土地怎么使用，以及土地转为城镇化之后农民的权益怎么保障。对中国的征地制度，社会上批评是比较多的，一个最重要的原因是对农民的权益保障不够，我想这是将来土地制度改革必须去研究和改善的一个方面。

　　第二个方面，现行土地制度对于土地的农业转为非农业用途的约束机制不强，因此，土地一方面被大量征用，另一方面效率不高，甚至浪费严重的现象都是大量存在的。

　　第三，相当程度上，为了推进城镇化，在土地制度方面、在征地的机制方面所衍生出来的一些东西导致了地方政府，乃至企业偏离正常轨道的行为。比如，地方政府追逐土地财政的收入，就会更多征地，更多卖地。还比如，有的企业追求能以更低的价格拿到土地，以待增值，这就会导致扭曲市场经济的各种各样的行为。

　　所以，在这个过程中，征地制度改革确实非常必要，而且整个农村土地制度的改革也是非常必要的。

　　昨天(28日)消息已经公布了，国务院讨论通过《土地管理法》修正案草案，将报全国人大常委会审议。这个过程还可以进一步观察，我想应该朝着切实保障农民权益、约束征地行为这个方向走。(编注：相关报道详见早报11月29日A36版《土地管理法修正草案送审人大》、《财政部副部长王保安：土地财政的提法易误导决策》。有评论称，此次是国务院在中共十八大后的第一次常务会议，聚焦农村问题，布置土地有关法律的修订，强调农村以家庭经营为核心、保护耕地等原则。外界预计，此番修改将拓宽补偿安置方式，改变一次性货币安置为主的模式，原本折合在一起的补偿将和安置区别开来。不过，修正案只是原则性规定，外界关心的征地范围、程序优化、审批权是否下放、财产评估是否包括宅基地等有争议的内容，都将留待《土地管理法》的下位法——集体土地征收条例来加以明确。)

　　征地中矛盾这么多，但是利用的到底怎么样？现在很多人都认为，城镇化过程中土地城镇化的速度明显快于人口城镇化的速度，我想这个事实是存在的。

　　看一下统计资料能发现，1980年的时候，中国城市建成区的总规模大约5000平方公里，到2010年规模已经扩大到46000平方公里，扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1.9亿多人，不到2亿人，2010年是6.7亿人，城市人口大约增加了2.5倍。建成区规模扩大8.2倍，城镇人口只增加2.5倍。

　　这么快速的征地，但是没有带来更多或者应该等比例增长的城市人口，原因到底在哪里？我想是土地利用中的一些不合理的现象所致。不想讲别的，谈谈地价。

　　各位都能关注到，土地征收之后，不同用途的土地的出让价格差别是非常大的。从国土部公布的今年上半年全国主要城市土地出让价格来看，平均每平方米的商业和经营性服务业的用地价格是5700多元，住宅用地是4500多元，工业用地是659元，每平方米工业用地的价格只相当于商业、服务业用地价格的11%多一点儿，相当于房地产的14%多一点儿，这样一种价格机制，一定会导致工业用地增长的数量非常大，而它的效率相对又会比较低。

　　从现在来看，供地总量中，按年度平均大约40%左右的土地是出让给工业企业用的，工业中用地的浪费现象是非常严重的。这就需要反思，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必须改革。

　　我曾经在上海做了一个调查，上海一个松江区工业比较发达，我调查这个区原来所有的工业企业12.6万家一共用了11.5万亩的土地，平均每个企业占地9亩。最近，它们以一种新的机制，不是转让土地使用权，而是主要以出租标准厂房或者特定的设计厂房，用这种出租的办法建了一个新的经济园区，情况有了非常大的变化：入园的企业平均每家占地不到1.5亩，由于注重了科技进步，引进一些高新科技企业，效率大不一样。去年这个园区中，工业企业平均每平方公里的产出达到136亿元，整个上海市级开发园区平均产出大约是60亿元，高一倍。而这个园区所有的企业所交纳的税收平均每亩地交60万元，松江其他11万多亩地的12.6万家企业平均每亩地只交10万元。

　　这个例子就可以说明，通过改革，通过转换机制，工业用地节约的余地是非常大的。

　　回过头来，目前为什么要特别强调工业用地？为了给工业提供比较低价格的土地，在征收农民土地的时候不得不压低补偿，现在的实际情况是压低补偿越来越难，农民不愿意，整个征地总收入中关于补偿的费用在大幅度提高。这块压不下去就会转到另外一个方面，就是对商业、服务业和住宅用地的价格不得不大幅度提高，以此弥补土地利用中利益不平衡所导致的财政上的缺口。

　　所以，通过对工业用地进行改革，实际上有可能可以更有力、更实际地推动征地制度和用地制度改革，也可真正形成一种节约用地的局面。

　　因为我是从事三农工作的，从我的立场来讲，现行土地制度的基本核心是保护耕地、用途管制，我想这个原则没有错，进一步推进改革的话，仍然必须遵循。

　　这是第二个问题。

　　“城镇化四大问题待解

　　要当心逆城镇化现象”

　　“有的数字非常有意思，我一开头讲到，2000年城市总人口4.6亿，到了去年达到了6.9亿，增加了50%以上。但是通过有关部门了解到的，已经进入城镇但没有(城镇)户籍的流动人口数量到去年年底基本估计大约也是2.3亿人，这个数字不一定准确。可以这么说，这十年来新增的城市人口都是处在游离状态的人口，其中绝大部分是农民。”

　　第三个问题，我想讲推进城镇化。

　　所有人都认为，城镇化的重要标志就是农业人口转为城市人口。大家又都知道，进入城市的大量农民其实并没有真正变为市民，他们还是处在一种游离状态中，有人把中国现在的城镇化叫半城镇化。

　　有的数字非常有意思，我一开头讲到，2000年城市总人口4.6亿，到了去年达到了6.9亿，增加了50%以上。但是通过有关部门了解到的，已经进入城镇但没有户籍的流动人口数量到去年年底基本估计大约也是2.3亿人，这个数字不一定准确。可以这么说，这十年来新增加的城市人口都是处在游离状态的人口，其中绝大部分是农民。

　　于是，在推进城镇化过程中就需要考虑怎么去解决农民逐步市民化的问题。这个问题是绕不过去的，不解决，会给今后经济社会带来很多不确定、不稳定的因素。但是要农民变市民确实难度非常之大，即使大多数政府官员都愿意这么做，但如果算一算账这个事儿就很难。这几天各地都在讨论关于异地高考的问题，就这一个问题就让老百姓和政府都非常纠结。

　　还涉及哪些问题？

　　第一，就业问题。从实际情况看，只有大量处在服务业的中小规模民营企业，甚至微型的民营企业才有可能提供这么多的就业机会。于是，制度上的改革方面一定要鼓励中小型、微型的民营经济，这才能跟推进城镇化的要求和目标相一致，否则就很难解决就业问题。不能就业，就会出现逆城镇化的现象，这是必须解决的第一个问题。

　　要解决的第二个问题显然是住房问题。农民工整体进入城市的住房状况如何，有关部门曾经做过比较大规模的调查，从去年的情况看，调查的结果是这样的：进城的农民工住宅由用人单位提供的集体宿舍占比51%，由农民工自己在城乡接合部或者城镇中租住农民住房的占47%，真正拥有自有住房的外来农民，在城镇中不到1%；进入城镇以后，交纳了住房公积金的农民工占比不到3%。现在进入城镇的农民工总量大约在1.5亿-1.6亿人之间，后续还要来人，到底采取什么办法解决这么多人的住房问题，我想这确实不是一个简单的问题。

　　第三点，必须解决进城农民工的社会保障问题，从目前的情况看，应该说并不乐观。企业用工之后，特别农民工的社会保障，现在大量采用的都是通过劳务公司转借的用工，直接由企业和用工者签订合同的比重非常低，导致农民工进入城镇，进入企业之后，参与城镇社会保险的比重非常低。按有关部门去年的统计，2011年，进城农民工加入城镇养老保险的比重16%多一点，加入城镇医疗保险的比重18%多一点儿，加入企业工伤保险的比重最高——27%，加入当地失业保险的比重比较低——只有9%多一点儿。

　　整体来看，农民工进入城镇，参加城镇社会保险的规模，我自己的判断大约在20%左右，也就是有80%左右没有参加。这个缺口有多大？有关部门去年对武汉市做了一个典型调查：在武汉如果用工的企业和农民工本人按照市政府的统一规定，把就业者必须交纳的各项社会保险全部交纳的话，这个企业要为雇佣的农民工每月交516元，农民工自己要为自己每月交116元，一个月两者合计要交600多元，一年下来要交8100多元。如果缺口有80%，一年的缺口有多大？累计下来的缺口有多大？我想这是不难测算的。

　　第四点，刚才已经讲到，农民工进城一定会带来随迁子女的就学问题。

　　推进城镇化绝不是意味着城镇规模的扩大、城镇楼房的多建，一些实实在在关系民生的问题必须解决好，否则这个城镇化是很难持续向前推进的。

　　“进城农民不可能

　　马上转为市民”

　　“目前的情况下，已经进了城和还要进城的农民要马上转为市民，我个人认为不具备这种可能性。一个要通过一种过渡性政策让农民、让市民、让政府都能理性选择，都能有时间处理；第二个就是，如果不能转为市民，基本的公共服务要对城市常住人口实行全覆盖，至少要让为这个城市做了贡献的所有居民或者劳动者都能得到平等的待遇。在这个过程中，才能顺利向前推进。”

　　中国改革发展的过程中，城镇化率一定会不断提高，提高到什么程度，应该是个什么水平？我也经常看到，很多专家学者，甚至有些政府部门测算是65%、70%，有的说跟发达国家的80%相比中国还有很大差距。

　　是不是这样？实际上我了解到，世界各国关于城镇化率的统计是千差万别的。我今年夏天到日本考察，我就问日本的农业省，我说你们的城镇化率到底是多少？结果没想到，把他们的副部长，把他们的局长全都问住了，说是从来没考虑过这个事儿，最后费了很大工夫告诉我有两个口径：一个是按行政区域统计，日本是三级政府，除了中央政府就是都道府县，下面是市町村，市町村是按照人口的规模和就业来区分的，其实并不完全都是非农业人口；又有一个市区人口统计，这个比例达到86%。我们经常说日本的城镇化率达到86%，就是这个数。

　　我再一细问，他们说这个概念是不对的，因为真正的城镇化率是按两个指标统计：第一按人口密度，每平方公里居住人口超过4000人以上；第二是关于人口规模，每平方公里人口密度如果超过了5000人，那么这个地区被统计为人口集聚区，人口集聚区是日本真实的城镇化率，这个比重是多少？是66%！

　　怎么才能住？我也曾经到过一些国家调研，发现很多国家制定有过渡性的政策。比如在曼谷，我就了解到他们的城镇化市民是怎么转的。两条：第一，设计的制度要让农民有选择权；第二，这个制度要有过渡性。所谓选择权就是告诉农民你到曼谷来打工，你是要成为曼谷的市民还是挣完钱回乡或者到别的中小城市，这个交给农民自己选择。如果选择挣完钱要走，缴纳的各项社保就非常低，有的甚至就不需要缴；你要想成为曼谷的居民，所有曼谷职工需要缴纳的各项社保，你和企业就必须都得交。这里面就有一个得失权衡。如果你选择在曼谷当市民，按照现在曼谷的规定，你必须跟曼谷的就业者一样，各项社保足额缴纳，交够八年，八年以后你可以成为当地市民。如果你选择要走，很多钱你可以带着走。

　　中国很多地方也开始在试，但这项工作现在开始做，应该说已经晚了，再不做的话可能矛盾会越积越多，压到最后走不动。

　　目前的情况下，已经进了城和还要进城的农民要马上转为市民，我个人认为不具备这种可能性。一个，要通过一种过渡性政策让农民、让市民、让政府都能理性选择，都能有时间处理；第二个就是，如果不能转为市民，基本的公共服务要对城市常住人口实行全覆盖，至少要让为这个城市做了贡献的所有居民或者劳动者都能得到平等的待遇。在这个过程中，才能顺利向前推进。

　　(注：陈锡文是中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，本文摘自其11月29日在北京举行的“财经年会2013：预测与战略”论坛上的演讲实录，由早报记者李雅琦整理，有大幅删减。)