新浪财经讯 2012年11月28日-29日，“财经年会2013：预测与战略”在北京举行。全国政协经济委员会委员、国家税务总局原副局长许善达表示，调节居民收入差距不能仅仅盯着个人所得税，一个好的税制应该照顾低收入群体，照顾穷人，但是也要留住富人。

　　以下是许善达演讲实录。

　　许善达：刚才几位嘉宾讲了一点我很同意，现在我也很赞成要考虑顶层设计，我想对财税问题也讲了三个问题，这个不是最底层设计，但是给搞顶层设计的人做一个参考。

　　第一，讲讲中国政府收入的规模和结构的问题，这个问题一直有很多争论，中国到底总的税负是重还是轻，一说税，其实我们中国政府的收入并不完全用税收形式来取得。因此，我想用政府收入的口径来说中国政府究竟从GDP里拿到多少份额，这个份额的多少才是我们要研究的问题。

　　今年两会期间财政部给两会提交报告，有三部分收入，一部分是预算收入，主要是税收，第二部分是政府的基金性收入，第三部分是国有经营性资产收入，这三部分收入加在一起占GDP的31%，但是这三部分收入里特别是后两部分不是全部的收入，比如政府的基金性收入就没有包括地方政府的层次，中央层次的很多项目都统计进来了，地方政府的非税收入部分都没有包括到这里面，这是一个不完全的政府非税收入。国有经营性资产收入只统计了国资委所管的很多央企的企业，他们在所得税以后给财政交了多少钱，不包括中央的金融机构，也不包括地方的金融机构和实体企业，地方的国资企业的这部分都没包括在内。所以，目前虽然财政部做了很多努力，把预算覆盖的范围一步一步的扩大，目标肯定应该包括全部的政府收入，但是现在还没有完全实现这个目标。现在能够写进报告的是31%。很多学术界的一些单位，他们做了一些研究，总的比例是在35%—40%之间，有的高一点，有的低一点，这个我觉得是我们研究顶层设计必须要先搞清楚的问题。中国政府究竟从GDP里拿走多少份额，这个份额是恰当的还是不恰当的，才能研究。如果我们仅仅看预算的规模，我们可能做出的判断会有一些跟事实不大符合的。所以，总量问题是一个我们需要进一步努力，一定要把这个把握的很准确，这样才能使我们的宏观决策有一个准确的判断基础。

　　如果说35%—40%之间，假如这个范围是比较符合实际的，这个比例跟其他市场经济国家相比是个什么状态呢？我们比起北欧的福利国家还是要低的，北欧福利国家45%—50%，个别还超过50%，但是和美国为代表的发达市场经济国家它的政府收入的比重已经持平了，美国在36、37、38，中国虽然我没有研究统计数字，但是估计也在这个水平上。所以，从总量上讲，我认为我们不能再提出要增加政府收入占GDP比重这样一个目标。这个应该作为一个原则要确立下来。

　　我们虽然总量跟美国差不多，但是结构上我们跟美国有重大的区别，结构上的差别主要在两个方面。一个方面就是我们用于社保的比重不到美国的一半，美国的社保比重占到三分之一还要多，差不多35到36，我们只占美国不到一半。我们总量跟美国差不多，我们的社保部分占的比重少，哪部分比较多呢？我们用于国有经营性资产投资的支出比重占的份额比较大。因此，我很赞成要把国有经营资产收益和我们整个财政支出，特别是民生的支出要有一个更紧密的联系。从今年统计的央企，国资委管的这部分，20多万亿的资产给财政交的钱只有不到800亿，不到800亿里真正用到社保的只有50亿，其他的钱什么企业改造基金，技术研发基金，又返回到财政了。这样的结构是不能长期维持下去的。

　　所以，我很赞成昨天嘉宾讲的我们一定要让国有经营性资产经营的成果里有一个相当的比重要加入社保。我觉得这才能使全体居民从国有资产的发展中直接受益，而不是仅仅有一个国有资产增值的账面价值。我觉得只有做这种调整，不但可以增加财政的民生开支，同时也是一个减轻居民和企业负担的政策。如果国有资产经营收入进入社保的份额增加了，刚才重恩教授讲的，我们就对个人交纳的社保费的费率和企业的费率就可以适当的降低，本身就可以减轻居民税收覆盖社保负担的效果。这一点可能是我们整个财政收支结构追目前我认为是一个最尖锐的问题。这个问题能解决才可能对整个财税制度的发展形成一个比较好的结构性的东西。从财政的结构上讲，这应该是一个列入我们所谓顶层设计的需要考虑的内容。

　　从总量和结构来说，当然你要说结构还有很多的问题，但是我觉得这个问题是第一要解决的问题。所以，总量和结构问题想谈这么两个意见。

　　第二个问题谈谈中央和地方的关系，以及地方和地方的关系。我们在研究政府间财政关系的时候，往往只注重于纵向，中央和地方的关系，和省，省和市的关系，市和县的关系，等等，我们在纵向上做了很多工作，但是实际上在中国的政府间财政关系上我们一直有一个到现在没有解决的问题就是政府之间横向的关系，这点从1994年改革中，我们当时设计税制的时候就存在一个理论上的缺陷，我们就没有关注横向政府间税收应该怎么分配。所以，经过这么多年的运营，现在我们研究出一个专业性的提法，就是税收与税源背离的现象现在愈演愈烈，简单用口语话说就是一个地区它所创造的税源，它所形成的税收没有被自己的地方政府收到，而是被其他的地方政府收走了。

　　我曾经讲过一个最简单的直白的例子就是西气东输，从新疆把天然气运到上海，整个沿途是几千公里，每个地区都要有耕地，都要提供各种服务，水电服务，包括医疗、学校、治安，等等服务，但是由于我们的税制，公司总部设在上海，所以，全程运费的营业税统统交给上海，企业所得税上海入库，那些省份都拿不到营业税。这些只是一个例子，现在由于经济发展了，集团化的程度提高了，税收与税源背离的现象发展的速度很快。这样一个现象发展使得中央政府转移支付的压力增大，有很多地方本来自己的税源可以用来公共服务商，但是现在由于我们制度的缺陷造成这样一个背离，使得中央政府要让公共服务均等化的压力就增大了。这个压力增大不是事实上的差距，而是我们政策缺陷人为造成的地区间差距的扩大。

　　所以，按照美国、欧洲、欧盟，包括像印度、巴西这样的地方，他们的政府间收入关系首先确认原则是税收要先按照税源的地区来分配，然后才是中央政府和各个地方政府的分配。所以，我们国家一直缺的一个环节。所以，现在造成什么局面呢？政府间的收入差距比它的税源的差距人为的扩大，你就不得不用更多的资源投入来调整这个差距。我觉得这个作为整个政府看成一个黑箱的话，是一个效率很低的，而且产生很多问题。所以，我们财税制度改革的深化需要在我们税制度改革中首先要明确坚持这样一个税收与税源一致性的原则。这几年有一些努力，比如所得税，有一部分所得税要按照税源分配，等等，但是基本的原则没有在所有的税制里贯彻。

　　所以，在我们研究政府间财政关系的时候，这个问题应该提出来。这是政府跟财政关系的第一个意见。

　　第二个意见上下级的关系，现在都认为中央政府拿到的份额比较多，地方政府财政收入份额比较少，这个客观现象大家都是承认的，但是如何改革，有两种不同的意见。一种意见说中央政府的收入规模比较多，但是中央政府可以多承担一些支出的责任，因此，并不主张要把财力下放，而是中央政府多承担一些责任。还有一种意见是中央政府财力的比重太大，地方政府的支出责任很大，应该把中央的财力下放到地方政府一部分。这两种意见我的看法都是有道理的，只是对于不同的问题要用不同的两个原则来处理。

　　比如如果我们的司法体系，比如法院这样的体系，我认为这个支出责任应该收归中央，这样能够减轻在司法审判中受地方财政经费的限制，一种约束，一种影响。我觉得这样的改革可以按照这个方法做。但是还有很多的支出责任，比如教育、卫生之类的，我认为还是应该更多的把中央财力下放到地方。所以，调整中央、地方分配的比例，实际上跟支出责任的划分是联系在一起的。我认为有一部分支出责任按现在的情况应该上划到中央，有一部分应该明确下放到地方，这样能够在这个基础上再来调整中央地方分配的关系。

　　现在来看，很多支出责任是混合的，同样一个责任中央也承担，省也承担，市也承担，这样的责任分配对我们财政支出的效率损伤是很大的。所以，我觉得在支出责任上需要进一步的理顺，做一些进一步调整。在理清支出责任的前提下，再来调整中央和地方的关系，这是我讲政府间财政关系的看法。

　　第三，我想讲关于现在热点怎么调节居民收入差距，现在的媒体上，很多专家学者认为对于用税收的办法来调节居民收入差距有很多的意见和建议，我个人认为对这个问题我们还是要特别的慎重的来研究，有些问题的思考不能简单化，要有很多中国的特色。一个我认为对于中国，我们现在对于富人，或者收入比较高的人征税，究竟怎么看，我个人觉得我们不能仅仅的看个人所得税，美国的个人所得税占收入的70%，中国只占收入的6%—7%，很多人主张美国个人所得税什么政策，中国就应该什么政策，我认为这是一种不符合中国国情的做法。我认为流转税和企业所得税这是我们税务最大的税种，流转税60%左右，企业所得税20%还要多一点儿，差不多有80%这两个税里我认为如果按照税收比例来讲，这80%的税有相当的部分就是高收入的群体所交纳的。企业的股东就是高收入群体，交纳的流转税有一部分就应该视为是股东交纳的，企业所得税也应该视为有相当一部分是股东交纳的。

　　所以，我们国家对于所谓的高收入群体交的税多少，我认为不能仅仅看个人所得税，特别是不能仅仅看个人股息红利那部分的所得税，这个问题我觉得是一个研究中国税制，特别要研究下一步怎么通过税制调节收入差距这样一个重要的功能，我们必须在理论前提上先搞清楚。如果我们这个问题上仅仅盯着个人所得税，仅仅盯着个人所得税中那几个个别的税目，这样税制的改革，税制的调整就很难实现我们的目的。我觉得一个好的税制应该照顾低收入群体，照顾穷人，但是也要留住富人。我觉得一个好的税制如果在你这个税制下面拥有比较多财富的人，无非就是他拥有资本，他拥有技术，他拥有管理的才能，等等这些人总体来说是高收入群体，如果我们的税制使高收入群体都要离开你这个经济体，我认为这个税制不是一个好的税制。所以，我们国家要研究，确实要照顾低收入群体，但是一定要能够吸引留住这些高收入群体。因为经济发展要靠投资，要靠高级管理人员，要靠研发人员，要靠专家，这些东西是我们发展经济不可缺少的资源。所以，我们的税制必须有这么一个设计的原则，要能够吸引他们，留住他们，能够更多的把这些资源留在我们的经济体里，为我们的经济体发展提供它所需要的。所以，我们的税制调节收入差距，我认为中国居民收入差距调节应该重在增量上，不应该重在存量上。重在增量上还应该重点在于提高低收入群体的收入，就是减税也好，要让低收入群体税收不断降低，给他们增加收入，而不是现在认为收入差距太大，就把高收入群体的存量砍掉多少，用这部分资源照顾低收入群体，我认为这个办法不是个好办法。我认为还需要加快经济发展速度，更多的吸引各种发展资源，能够改善资源配置的效率。

　　在这样一个过程中我们的税收政策，或者其他的工资政策，或者社保政策都应该更多的向低收入群体倾斜。我觉得这样一个思路是比较符合中国当前的国情的。所以，讲到这个问题，刚才说的增加社保的，国有资产经营收入转到社保部分，还有我们这几年采取的一些改革的措施，包括对个体户减税，对个人所得税工薪阶层起征点的提高，还有小企业的税收，我们大概有90%的企业交了10%的企业税，如果我们拿出1%，2%，3%的企业税收来减税的话，受益的可能是10%，20%，30%。我们用这样的措施使得小企业，使得低收入群体能够安居乐业。这样一个调节的办法使得更多的把我们政策导向导在提高低收入群体收入上，我想这对我们实现经济发展的同时，能够使得收入差距缩小，特别是改善民生，我想这样一个思路可能是比较符合中国当前国情的。

　　所以，这三个问题发表一下意见，供研究顶层设计的人来参考。谢谢大家。