新浪财经讯 2012年11月28日，“财经年会2013：预测与战略”在北京举行。原国土资源部土地规划院当院长、现任土地协会理事长黄小虎表示，应允许集体建设用地进入市场，也就是我们常说要建立城乡统一的土地制度。可以说这是征地制度改革的其中应有之意。以下是黄小虎讲话实录。

　　黄小虎：：土地管理部门探讨征地制度改革从90年代就开始，大体90年代末到本世纪初形成一个改革的思路，概括四句话：缩小征用范围、提高补偿标准、拓宽安置途径、完善征地程序。这四句话姑不论是不是完善准确，但是这四句话到现在为止可以说改革并不顺利。十几年过去了，各地按照这样四句话做了许多的探索，积累了大量的宝贵经验，形成了不少的共识，应当说还是取得了很大的进展。但是唯独对缩小征地范围至今达不成共识，缩小征地范围是什么意思呢？就是基础性、公益性项目你可以征地，但是经营性的项目节不要再征了，不征了也得用地，用谁的？就可以直接使用农村集体的建设用地，也就是说要允许集体建设用地进入市场，也就是我们常说要建立城乡统一的土地制度。可以说这是征地制度改革的其中应有之意。过去有一个说法，叫做这是一件事情的两个方面。达不成共识，主要是国家政府的有关决策层面不认可，我这里要说一下，这个决策层面不单单是国土资源部，因为国土资源部它是具体承担这件事的，但是它要听取各方面的意见，一听意见就来了，投资部门、大的用地户、各地方政府都反对，国土资源部一就犹豫了。各方面不认可的关键在哪儿呢？就是缩小了征地范围，你允许集体土地进入了市场，那么政府可以征的地，特别是可卖的地就少了，就会影响政府的土地财政和土地金融，这就从根本上触动政府经营土地的制度，以及它所形成的利益格局。所以思来想去有关决策层面的结论就是，这件事大太了，容当缓刑先放放吧。

　　我们由此看到征地制度牵出一个制度，叫做政府经营土地制度，这两个制度是一个表里的关系，表面这是一个征地制度，里子的东西是政府经营土地制度。达不成一致，就产生了一个问题，我们现在的政府经营土地制度或现在的这套征地制度还能不能继续下去，政府经营土地制度和现行的征地制度是一个旧的发展方式一个部分，有这么几个体现：第一，叫做外因扩张、粗放发展。保护耕地就是保护我们生命线，讲了20多年了，保护住了吗？不是我们做这个工作人不努力，是我们再努力也没有用，因为你那个政府经营土地他要讲成本的，肯定是征地有钱，用存量土地要花钱，而且成本高，所以我们这么些年城市发展无一例外，全国城市无一例外，都走了一条外延扩张的路子，耕地不可能保护住，我有这么一个可能极端的结论，政府经营土地如果不改，保护耕地只不过是一个空话。第二，就是社会分配不公，首先倒霉的是农民。因为社会产品的分配都是以生产条件的分配为前提的，农民的生产条件，手里有土地，可是这个土地不允许他进入市场，不能够自主的去发展工业，参与工业化和城镇化的道路，它在社会产品分配当中就永远处在一个弱势的地位上。我们现在农民财产收入，我看其仁教授前些年有一个报告就是3%，农民收入财产性收入只占3%，如果把土地财产真正进入市场以后，那局面可能就有很大的变化。第三，透支未来。土地财政、土地金融都是透支未来，孕育着政府信用危机和财政金融风险。第四，政府的行为扭曲和失控。你裁判员下场去踢球当运动员，这个市场秩序能规范吗？肯定是不透明、不规范的。正常的市场秩序就不可能建立起来，这里还有其他一些扭曲我就不展开讲了。我们可以看看这样的发展好还是不好？科学还是不科学？我想大家都可以有自己的评判，这样的发展方式恐怕难以为继。

　　接下来的问题就是改变这种旧的发展方式的条件是不是具备了？改革的时机是不是成熟了？现在经过30年的发展，我们政府的财力已经比较雄厚了，政府截支潜力巨大。我在政府干了小20年体会非常深，我干了很多事情、花了很多钱，回过头来看真是没什么用。第二点，我们经过30年的外延扩展，城市存量土地集约利用的潜力巨大，如果你把大量的集体建设用地如果允许它进入市场，它也可以得到充分的利用，经过就活了，增加弹性，投资消费都可以起来。我觉得土地不会构成发展的根本性的障碍。第三点，中央的指导思想早已经明确了，十七届三中全会就已经提出来，要逐步的构建城乡统一的土地市场，在这个精神的指引下，各地方进行了大量的实验探索，比如说成都统筹城乡发展的经验、比如说广东三旧改造的经验、比如说北京的50个城中村改造的经验，都已经突破了我们现行制度的束缚，呼唤国家层面的改革尽快出台。我认为改革的条件已经具备、时机已经成熟，不宜再拖了。

　　最后的问题就是怎么改？我个人设想：第一，要改革基础土地管理和土地经营集一体的体制。第二，区别对待、分步推进。第三，制止清理政府土地融资行为。第四，规范土地出让金的支出。政府用土地融资，严重来说于法无据，法律规定出让后土地使用权可以抵押，法律没有规定未经出让的土地也可以抵押，按照行政管理法的精神，政府凡是没有经过允许那就是不允许的，我们这些年拿着土地去融资已经是很普遍的现象。第五，改革规划体制机制。

　　黄小虎：：我很赞成刚才其仁教授的意见，就是在地方实践不会十全十美，它有很多问题，包括刚才华生发言里批评增减挂钩，我觉得如果你从地方操作层面来看，确实存在着混乱，但是你要从一个长的时间段来看，历史的趋势必然是城镇化的发展以后，农村集体建设用地要减少，城市建设用地要增加。我理解国土部出台政策的本意是这么一个本意，当然具体操作是不是完善，底下怎么弄，底下为什么把它走偏了，跟我们现行制度有关系，到底下主要是为了弄目标，政府目标想办法把农村地拿到手弄指标，而且强迫上楼这些问题都出来了，这些问题是客观存在的。总的趋势还是随着城镇化发展，农村建设用地应该减少，我们现在空心村非常的多。

　　重庆地票我不是特别了解，刚才你也说了它对于偏远地区的农民盘活他的土地资产、增加他分享城市化进程还是起到一定作用。因为城郊农民不太愿意卖，因为它的地价高，反而偏远地区愿意把地票拿去交易。

　　黄小虎：：放开土地市场以后，如果其他的措施不跟上，可能会出现华生所担心那种情况，比如说像北京50个城中村改造，一下子一夜暴富，又产生新的分配不公。怎么解决这个问题呢？放开土地市场的同时，征收土地财产税，存量土地征，财产税年年征，经过评估，这样的话政府对增量土地的依赖就可以逐渐转移到存量的土地依赖，经济活了以后其他方面税收也会多。包括宅基地，宅基地原则上也要征财产税，但是对于农民在规定标准内可以免征，你市民去买房子不要限制人家，你可以去买，但是你买了你就要年年交财产税，超占的部分应该是累进的，超占的部分税率更高。