因《预算法》修订引发的国库管理“经理制”与“代理制”优劣的争论，实质是对国家财政管理的误读

　　文/刘尚希(财政部财政科研所副所长、研究员、博士生导师)

　　现行《预算法》规定，中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。这次修订《预算法》，在全国人大向社会公众征求意见的《预算法(草案二次审议稿)》中改为：国库管理的具体办法由国务院规定。这个表述，说明国家最高立法机构不再明确授权给中国人民银行经理国库的职能。正是这一点，引发了一些专家学者的质疑。其实，无论从历史来看，还是从国库管理的现实过程来看，国库管理从来都是财政管理范畴，人民银行事实上只是在受国家财政委托代理国库业务。

　　从新中国成立到1985年的35年里，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托中国人民银行代理。1985年《中央金库条例》修改为《国家金库条例》时，将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。

　　当时为什么要把“代理”改成“经理”呢？主要是当时财政部没有设立国库管理机构，不仅把部分国库业务委托给人民银行，当时还把基本建设拨款的业务委托给了当时的“中国人民建设银行”，财政顾不过来是一个原因。另一个重要原因是当时人民银行对“代理”国库业务积极性不高，觉得是“分外”的事情，影响了国库业务的开展，把“代理”改为“经理”，是寄希望于通过变成“分内”的事情来增强人民银行的责任感。此后出台的《预算法》《中国人民银行法》都沿用了这一表述。

　　虽然1985年之后的表述从“代理”变成了“经理”，但在人民银行的那一块国库业务却没有实质性的变化，依然是之前“代理”时期的预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等内容，权限也依然。现在改掉“经理”的说法只是恢复历史的本来面目。

　　再从现实来看，尽管1985年以来法律上把国库业务变成了人民银行“分内”的事情，但并不表明人民银行在国库业务上的权限扩大了，更谈不上对国库业务参与决策，只是负责对库款收支凭证的合规性审核与监督，对预算收入的收纳、划分、留解和支出拨付都不具有决策权。

　　2001年以来实行国库单一账户制度，逐步将所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理，国库业务流程的变化，使人民银行的国库业务也发生改变，更侧重于针对商业银行与国库账户之间的财政资金往来清算。而对财政来说，国库现金管理与账户管理成为财政管理的新内容。恰恰是这两个方面，成为当前争议的焦点，人民银行迫切希望成为它的职责。但不难想象，如果人民银行在上述问题上具有自主决策权，则意味着国家有两个并行的财政部门，财政运行将陷入混乱。

　　从国家治理的角度来看，具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政，而不能是其他。其道理很简单，国库管理属于财政管理，如果以制衡监督的名义，对国库管理设置两个责任主体，让其他部门参与，其结果会是扯皮、低效，协商成本高，出了问题将找不到责任人。而且，国家只有一个国库，有级次之分，有中央国库和地方国库，但不存在所谓的“财政国库”和“银行国库”之分。

　　因此，无论是“经理”，还是“代理”国库业务，人民银行都不可能，也不应该对上述国库业务行使决策权。从“经理”引申出具有国库业务决策权，从而可以制衡财政，实现事中监督；而把“代理”解读为只能听令行事，无法监督财政，扩大了财政权力，这种说法完全是望文生义的认识，而没有看到财政国库管理的责任主体只能是唯一的这个本质要求。现在修订《预算法》，不再表述为人民银行经理国库业务，正是在正本清源。同时也表明，现行相关法律用人民银行“经理”国库业务这样的表述名不副实，应当尽快更改。

　　至于有的专家提出，财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳应互不兼任。这种说法混淆了主体与程序的关系。会计与出纳分开，是业务流程上的要求，而非主体分设；而国库管理的责任主体只能是一个。从未见到一个单位的会计、出纳分设两个部门来管理，都是集中在财务部门。如果由人民银行来管理国库，并由人民银行直接向国务院和全国人大负责，那已经不是“经理”国库业务，而是成为与财政并行的国库管理部门，按照责任主体唯一性要求，那将意味着财政部必须要并入人民银行，或成立“央行财政部”。显然，这与人民银行行使中央银行的职能是相冲突的。如果那样，人民银行将是“耕了别人的地，而荒了自己的田”。

　　还有专家提出，国库库款的支配权不在财政，而在人大，从法理上认为人民银行应当是经理而不是代理国库业务。这更是一种糊涂的认识。财政部门对国库库款具有支配权是立法机关以法律形式赋予财政部门的权力，这也是出于责任主体唯一性的管理原则。至于说监督国家“钱袋子”，公民、机构、组织，包括人民银行都有这个权利，只不过监督必须是有序的、有规则的。□