十一届全国人大常委会于6月26日至30日举行第二十七次会议，议程之一是“二审”《预算法》修正案草案。这是被称为“国家和地方治理‘亚宪法’”的《预算法》，在施行18年来的首次修订。此次“二审”稿最具争议的是重申了现行《预算法》中的“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　去年11月16日，国务院常务会讨论通过预算法修正案(草案)，12月全国人大常委会进行了“一审”。当时正值地方债危机闹得沸沸扬扬之际，《预算法》修订是否会为地方政府自主发债打开闸门一直是备受瞩目的焦点，且“一审”稿的内容以及相关政策出台也确实给了自主发债不小的希望。

　　去年10月下旬，上海、浙江、广东、深圳4地正式获批开展地方政府自行发债试点，虽然自行发债的规模、用途等均已作规定与中央代为发债别无二致，地方政府仍无自主权，但仍被视为决策层有意为地方政府自主发债“开闸”而采取的过渡政策。在“一审”稿中，明确了地方政府发债的权限，并拟对其实行“限额管理”。这无疑令各界对地方政府自主发债得以被放行充满了信心。

　　然而，“二审”稿对自主发债当头棒喝，删除了“一审”稿关于允许地方政府发债的内容，再一次重申地方政府不得举债，这就意味着一度呼声很高的地方政府自主发债依旧闸门紧闭。

　　“二审”稿中的地方政府不得举债并非新规定，而是对现行《预算法》的重申。现行《预算法》自1995年起正式实施，其中明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”由于1994年实行分税制后，地方政府出现财事权不对等的状况，而除在1998年以及2009年金融危机后中央以国债转贷或代发形式发行有限数量的地方债外，地方政府必须自寻出路。地方融资平台就此应运而生，即政府设立一个满足贷款需求的公司(城投、城建等)以获得银行贷款，形成地方政府的“隐性债务”，再以土地财政的收益来还债。

　　地方政府在通过平台公司贷款以投资拼政绩、再高价卖地还债的怪圈中乐此不疲，而中央代发的地方政府债券由中央信用作担保，还不上有中央“兜底”，又根本不担心。在这样的循环中，地方债的雪球越滚越大，直至去年中旬审计署公布的2010年地方性政府债务余额已达10.7万亿，超过了当年全国的财政收入，也就是说以举国财力来还债都填不上这个窟窿。而今年3月-8月，有2100多亿元的地方债集中到期，多地政府还不上债而选择了“借新还旧”，这样的方法显然无法解决问题而只是让地方债危机延迟爆发。

　　对于地方债乱局的治理，学界普遍认同应在破产规定等配套完备的情况下让地方政府自主发债，同时根除占财政收入七成甚至九成的土地财政，方可限制盲目发债、达到量入为出的效果。而这是和《预算法》的修订分不开的，地方政府自主发债必须有《预算法》的明确规定才有法律支撑，同时惟有通过《预算法》的修订才有可能从根本上限制土地财政。虽然财政部称去年政府预算外收入已全部纳入了预算，但其实土地收支与国有资本收支、社会保险收支以及政府性基金收支一样，都是由地方政府设财政专户自行管理的，虽然形式上可以说纳入了地方预算，但实际上并非通过预算统筹安排，不在政府向人大提交的收支口径内，所以土地财政长期游离于监管之外，地方政府的自由裁量权极大。而“二审”稿虽提出严格规范财政专户，却并没有改变土地收支的分割管理。

　　决策层在此时紧闭自主发债的闸门，是希望地方债危机愈演愈烈之时可通过统一的严格规管控制风险。然而，地方债正是在同样手段的严格规管下发展至今，这样的方法并不能根除地方债的危机。既然原本的方法并非良方而自主发债落空已成定局，不妨趁此机会完善破产规定等一系列自主发债的配套措施，再为自主发债“开闸”，借此扭转地方政府对土地财政依赖的局面，为土地财政转型探索出一条新路。