见习记者 练琴

　　央行今年6月发布《2010中国区域金融运行报告》显示，截至2010年末各地方政府平台贷款规模的上限占当地人民币各项贷款余额的比例不超过30%，全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级(含县级市)平台约占70%。外界根据2010年末人民币贷款余额为47.92万亿元计算得出地方债务规模上限约为14.4万亿元。

　　尽管对于目前地方债务规模，央行、银监会、审计署给出的数据有所出入，但三家机构均对地方融资平台存在的风险发出警示。

　　“数据存在出入是因为各统计机构的统计口径存在分歧，这种分歧来源于对地方融资平台的界定差别，目前中国对地方融资平台的界定比较模糊。这样的差别恰好充分反映了地方融资平台的复杂性。”国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员张文魁在接受本报记者专访时表示，地方融资平台除了平台数量增长过快、债务沉重、过度依赖政府信用等问题，最大的风险其实在于地方融资平台的性质定位、政企边界、企企边界模糊不清。

　　中国经济时报：目前地方融资平台存在哪些最值得我们注意的问题和风险？

　　张文魁：近几年，随着城市化的加快，基础设施任务加重，出现了大量新的一类国有企业，这类国有企业，就是我们通常说的融资平台，或者说是平台化的国有企业，这是个新事物。我们不能完全将这一类国有企业归类为普通企业，因为它们不但事实上与政府相连接，而且看起来也有些像政府，但当然也不能说它是政府机构，因为它们毕竟注册为企业，以企业的名义从事融资活动和经营一些业务。

　　地方融资平台发展到现在，除了数量太多、家底不清、风险不明之外，我认为，最大的问题是这类新的国有企业性质定位不清楚，政企边界、企企边界很模糊。这是融资平台的深层风险。国有企业改革进行了30多年，早已不允许政府官员兼任国有企业负责人，并且切断了财政对国有企业的补贴，财政也不能成为国有企业债务的担保，更不可能用财政的钱补贴国有企业的亏损部分，或是替国有企业还债。但是这一类平台化企出现后，不仅出现了政府官员兼任企业负责人的情况，而且还利用国有资产做担保进行融资，甚至是将财政本身作为承诺，成为隐形担保，利用财政收入偿还债务，这就类似于改革前的国有企业，这才是最值得担忧的方面。至于债务沉重、偿债能力低下，以及可能引发的财政、金融风险，也都是问题，但地方融资平台的性质定位、政企边界、企企边界的问题会对体制造成很大的伤害，扭曲了资源配置机制，模糊了政商界限，潜在的隐患非常大。

　　中国经济时报：目前欧美金融市场又出现剧烈动荡，市场对中国经济硬着陆的担忧加剧，特别担心中国地方融资平台出现债务危机从而引爆严重的连锁反应和骨牌效应，你认为应该如何防止这种局面的出现？

　　张文魁：首先我认为中国融资平台的财务风险被夸大了。地方融资平台目前的债务规模即使达到10万亿元，我认为仍在可控范围内。债务偿还的风险并不是如外界所说的那么大，这不是最大的问题。我特别需要提醒注意的是，由于融资平台是平台化的企业，政府可以随时将其拥有的庞大的国有资产进行重新打包注入到平台化的企业当中，一夜之间就可以改变陷入财务困境中的融资平台的资产负债表、现金流量表和损益表，化解融资平台的财务危机甚至重获融资能力。尽管这又涉及到前面所说的融资平台的深层风险，但对于化解短期财务风险无疑是有帮助的。即使从财政的角度来看，融资平台的风险也没有很多人所说的那么大。目前中国财政是单一制，从上到下是一条线的关系，即使一个城市当年的财政收入不足以支付其债务，也不能就片面地认定它没有偿还能力，把中国的财政作为一个整体来看，它相当强健。以今年上半年财政收入超过30%的增长速度来看，这也说明了中国的财政是健康的，按照这个速度，中国今年的财政收入肯定会突破10万亿。中国的政府债务即使参照欧盟标准，也是可控的，更何况融资平台的许多债务还有抵押，有不少债务有对应资产。从长期来看，中国GDP规模每年以5万亿甚至大于5万亿的幅度增加，按照这个速度，五年之后，中国GDP规模将能达到60万亿—70万亿。而政府现在就已经开始有意识地控制地方债务规模，如果债务规模能稳定在目前的状况，或是增加速度放缓，同时GDP又大幅度增加，这样以后地方负债占GDP的比重就会相应下降。

　　恰恰相反，我认为利用扩张性的财政政策来进行基础设施建设，不但没有达到很多人担心的地步，反而还有进一步扩大举债融资的空间，前提是资金要真正花在实处。如果这些资金真正能用于基础设施建设，改善中国经济发展的基础条件，真正是为中国经济发展打基础，对经济发展有利，最后就会把中国经济这块蛋糕做大。1998年亚洲金融经济危机爆发的时候，很多人诟病当时政府为建高速公路等基础设施而发行大量债券，即使当时高速公路的使用率并不高，但现在回过头再看，如果政府当时没有建设基础设施的决心，就没有我们现在完善的物流网络和发展经济的基础条件。只要这部分资金没有被不合理地挥霍，真正用在建设基础设施上，就是为中国国民经济的发展打基础、强筋骨，我们要看到地方债务的正面意义，用发展的眼光来看待地方债务。

　　中国经济时报：央行表示，目前地方政府融资平台贷款清理规范工作正有序推进，包括清理规范依靠财政性资金偿债的公益性项目融资平台公司。你觉得降低风险最主要该从何处入手？

　　张文魁：除了摸清家底并进行清理，“解包还原”等一系列措施，最根本还是要从性质定位方面入手，这些新一类国有企业的性质定位、政企边界、企企边界都要有清晰的界定。可以将这些地方融资公司定位为特殊法人，出台特殊的法规，说明其功能，规定其任务，赋予其权力，约束其行为，在此基础上，对数量过多的融资平台进行清理。在其他市场经济国家，也存在很多这样特殊的国有企业，被定位为特殊法人，按照特殊法人的性质设立并实施透明化、规范化的运作。

　　中国经济时报：你认为目前由中央代发地方债券的融资方式存在哪些利弊？应如何改进？

　　张文魁：利在中央能够很好地控制地方债券的规模，从而控制政府债务的总规模。但中央代发地方债券的形式，就如同很多人想从正门进入一栋楼，正门开得很小，很多人就会走侧门，甚至连侧门所在的墙都会有可能挤垮。除了将清理整顿后将这些地方融资公司设立为特殊法人，还可以考虑让地方自己发债，并建立地方债券二级市场，通过反应灵敏的市场约束地方政府的融资行为。如果仅通过中央政府的政策约束地方政府融资，会产生很高的道德风险。

　　地方发债可以在中国某些财政相对健全的城市进行试点，就如同上世纪90年代初企业开始尝试发行股票的时候，基本没有企业是完全符合美国、欧洲制定的股票发行标准，开始会有一些不太规范、不成熟的方面，但也是一步步走出来，逐步规范的。另外，地方如果要发债，也应该配备独立的税源，而不是依赖与中央的共享税或是财政转移支付。