摘要：国家审计署日前披露称，截至2010年底，中国省市县三级地方政府性债务已高达10 .7万亿元。如何看待这一数据和地方政府性债务的结构？是否存在失控的风险？如何分析和评价地方政府近年来纷纷大肆搭建的投融资平台？中国的地方政府债务与西方国家有无可比性等，就这些问题，本报专访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希博士。

　　◎刘尚希 财政部财政科学研究所副所长

　　国家审计署日前披露称，截至2010年底，中国省市县三级地方政府性债务已高达10 .7万亿元。如何看待这一数据和地方政府性债务的结构？是否存在失控的风险？如何分析和评价地方政府近年来纷纷大肆搭建的投融资平台？中国的地方政府债务与西方国家有无可比性等，就这些问题，本报专访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希博士。

　　地方政府性债务快速增长的原因

　　南方都市报：这次审计署经过全面调查，中国目前省市县三级地方政府性债务为10.7万亿元，约为2010年中国G D P的1/4，你怎么看这个数据？

　　刘尚希：数据并没有超出预期。实际上，人民银行、银监会之前都有过估算，但都不是太准确，因为统计的口径不同。这次审计署投入4万人力，花了几个月的时间，做了一次全面的审计调查，形成的审计报告很有价值。这至少使社会各界对地方政府的债务状况有了一个较为清晰的图景，地方政府债务之前一直是黑洞，看不清楚，说不明白。但审计署的报告公布以后，地方政府性债务的状况就有了一个可供分析的依据。同时应指出，媒体的解读有一个普遍的误区，就是把地方的“政府性债务”等同于“政府债务”。

　　南方都市报：两者有何差异？一个朴素的理解，这就是政府欠债10.7万亿元。

　　刘尚希：审计署公布的数据也清楚地做了区分，但媒体往往将“政府性债务”等同于了政府的直接负债。“政府性债务”包括了两块，一个是“政府债务”，即政府负有无条件的偿还责任的，还有一块是政府的“或有债务”，就是政府负有有条件的偿还责任。这次公布的数据表明，“政府债务”为6.7万亿，占整个政府性债务的62.6%，其他的都属于地方政府的“或有债务”。顾名思义，“或有债务”，即有可能是政府债务，也有可能不是政府债务，要看具体的条件及其变化，不能直接等同于地方政府债务。

　　从会计学来讲，“直接债务”和“或有债务”是不能直接相加的，应当分开说。“或有债务”是有条件的，当特定法律实体还不起债务的时候，才成为政府债务。“或有债务”包含三部分。一个是政府担保，担保的对象一旦出现了债务危机，那么偿债的责任就转移到政府身上。第二个是所有权关系，比如说地方的城投公司，投融资平台等，政府与其的关系是所有者和经营者关系。二者是两个不同的法律主体，在民事责任方面是分开的，不能混为一谈，不能说企业的责任就是政府的责任。但因为这些企业是经营者，尽管其具有独立的民事行为能力，独立地承担责任，但如果债务上出了问题，偿还不了，毫无疑问政府作为所有者要替他偿还。

　　第三个是更广义的“或有债务”，两者没有关系，但另一方引发的债务风险，可能会导致公共风险，造成社会不稳定，这一类债务叫做“隐性或有负债”，也有可能地方政府要买单。像1999年农村合作基金会倒闭，它不是地方政府办的，但后来留下一屁股烂账，地方政府不得不来兜底。倒闭后引发农民堵路，甚至打砸乡政府等，成为了一种严重的地方公共风险，这个时候地方政府就不能不去兜。现在各个城市都在竞相兴办的城市商业银行，也属此列。这次审计署的报告没有提到这个。

　　南方都市报：政府性债务近几年增长很快，主要原因是什么？

　　刘尚希：一个大的背景性因素是国际金融危机后，中央政府在2008年出台了一个4万元的积极财政政策方案，要求地方政府也要拿出一定的配套资金。在这样的情况下，地方政府就搭建了大量的投融资平台，这个过程刺激了地方政府性债务的急剧增加。

　　另一个因素就是中国城镇化的快速推进。中国整体的城镇化是滞后于工业化的，这也带来了一系列问题，突出表现就是经济的增长和社会的发展不协调。社会发展除了体现在公路等基建上，也体现在教育、医疗、养老、社会保障等公共服务的提供上。中国去年的城市化率达到近48%，正处于城市化的加速期，在这个背景下，地方政府有大量的城市基础设施要建设，道路、桥梁、排水、供水、供热等，这些都需要政府来投入。从审计署公布的数据看，在这些债务的支出上看，市政建设、交通运输、土地收储和保障房供给等，占了四大块。毫无疑问，在这个快速城市化的过程中，地方政府靠预算内的钱是不够的，要靠融资来解决。就此而言，地方政府的直接债务以及担保债务近年来的快速增加，是很自然的事情，不奇怪。

　　地方政府的投融资平台亟待完善

　　南方都市报：这里一个问题是，由于中国预算法规定，地方政府不能发债，在应对城市化快速推进过程中的资金缺口时，就搭建了大量的投融资平台，但这些个投融资平台无论与政府的关系理顺，还是内部的治理与风险控制，还是其经营与投入的行业等，都存在种种问题和质疑。于是另一种声音就出现了，既然政府举债不可避免，那干脆修改预算法，赋权地方政府可以直接举债，债务的发行与支出也可以直接纳入到政府预算中来，也可以杜绝现在的这种投融资平台出现的种种“黑洞”。

　　刘尚希：地方债，现在中央每年代发2000亿。按照预算法规定，地方政府是不允许直接举债的。现在地方政府以投融资平台名义形成的各种债务，法律主体已经变了，并不是直接以政府之名，主要目的是完成地方政府的政策目标。

　　现在有一种说法，就是预算法不允许地方政府发债，所以“逼良为娼”，逼迫地方政府不得不搭建像城投公司这样的投融资平台。这种说法是有问题的。这里一个基本的问题是，地方政府直接发债，与搭建投融资平台，哪个更好，不能笼统地一概而论，是要看各种约束条件的。以地方政府的名义发债，要搞清楚发的是什么债，是一般性公债，还是市政债券。如果发一般性地方公债，是以当地的税收为担保，这个要纳入地方财政预算的。从国际惯例看，都不允许地方政府搞经常性的预算赤字，能搞的一般是资本性赤字，即发债用于建设，尤其是公共设施建设。美国通过发行市政债券的方式，以直接融资方式为主。其他国家更多是通过银行借贷方式，以间接融资为主，方式不一样，但都表现为政府的融资行为。

　　像城投公司这种平台，是我国无意中走出的一条路，是有中国特色的。这种投融资平台与政府有密切关系，但是独立的经济法律主体，它们发行企业债券，筹资借款，受地方委托达成地方政府的政策目标，比如搞城市公共设施建设，路水电气等。

　　南方都市报：的确如此。地方政府把一些资源，经营性资产，土地等装入这个平台，完成筹资融资投资，最后还债，甚至赚钱等全部流程，虽然是一个企业行为，但由于这里面装有大量的政府资产和资源，而且很多是政府官员在其中兼职主要领导，政企不分的情况一直存在。

　　刘尚希：这个问题实际上是怎样评价这个投融资平台，要分成两面看。首先它是一种创新。我国的一个重要国情是社会产权结构中公共产权占主导，这点必须承认，地方政府掌有大量的公共资源，政府的各个部门有很多资产，包括一些经营性资产和非经营性资产。通过投融资平台这个工具，地方公共资源得以进行整合。以前是分散的，各个部门各管各的，反而没有效率。现在通过这个工具，整合起来统一利用，来实现政府的政策目的，是件好事。和这个工具本身存在什么问题，是要分开的。不能混为一谈，应不应运用这个工具，与这个工具本身是否完善，是两码事。

　　这个工具现在已经有了，尽管粗糙，但是有效。政府的一些政策目标，应该借助市场的方式去运作。而不能简单地说以政府名义去发债，然后以拨款的方式去使用这些钱，那样借钱还钱用钱风险更加不可控。现在利用这个工具，无疑促进了政府把分散在各个部门的资源进行整合，也以此把政府一些相关的职能随之进行了整合。以前是分散的，部门各自为政，而现在是把它们都整合到一起，也有利于各个部门的协调。

　　同时这种整合也有利于风险控制。政府搞建设，做什么，怎么做，以及无论是借钱，发债，还是用钱，和还债都整合在一起，都放在这个投融资平台中来通盘考虑。借得来，用得好，还得起，这三个环节整合将大大有利于风险的控制。实际上很多地方政府在组建投融资平台过程中，就有总体的考虑，有的甚至成立领导小组，下设办公室，对政府委托的政策目标和建设事项进行分析和风险评估，逐渐形成了内在的风险控制机制。这个工具通过这几个层面的整合，实际上已经成为现在城镇化推进过程中，地方政府实现政策目标的一个有力工具。

　　南方都市报：但从各种关系和体制上来看，这个工具本身很多东西都没有理顺。

　　刘尚希：政府借助于市场的力量完成政策目标，国际上都在做，通行的是一种PPP，模式，即公私合作，或者说市场与政府的结合。像城投公司以及其他的投融资平台，可以说是中国特定条件下的PPP模式，它有很大弹性，可以吸收民间资金，也可以进行股份制改造，实际上政府本身注入的资产和资金也可以退出，与市场对接。如你所言，各地的投融资平台的确存在很多问题，但应该考虑的是怎么完善它，而不是因为它存在问题，还很粗糙，就抛弃掉。就像汽车刚发明时一样，问题很多，安全性也不够，但应该去完善它，而不是就此扔掉。

　　这其中存在的问题一个是与政府关系不清晰，投融资平台作为独立的经济法律主体，有其自身的一套运行机制，是以市场为基础来运转的，政府不能随意干预，要有界定各自权利与责任的规则，政府今天派这个人当负责人，明天又换一个人来，或者把它当做一个钱袋子或者提款机，领导随意批条子，那样是不行的。同时，还要形成一套良好的治理结构，和风险内控机制。组建时是政府搭台，注入了大量资产，但运营起来是要遵循市场规则，按照公司的方式来进行。

　　与西方国家的政府债务没有可比性

　　南方都市报：再回过头来看这个10.7万亿元的地方政府性债务，如何看待其风险？一种声音是担心一旦房价下跌，地方政府卖地收入锐减，很可能会引发危机。

　　刘尚希：从审计署公布的数据看，至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。风险肯定有，因为风险无处不在，问题在于将风险控制在可承受的范围内。

　　现在地方政府性债务风险是可控的。一是不能绝对孤立地看债务本身，而要看与债务相匹配的偿债能力。从静态来看，除每年的税收外，地方还有很多资源，包括土地储备等，还有地方国有企业的经营性资产和各部门机构拥有的非经营性资产等，加起来规模相当大，据估算有40万亿的规模，资产远远大于债务。同时，政府还掌控有很多其他的资源，包括如城市公共空间、特许权等无形资产。第二，各级政府以及社会各界都意识到地方政府性债务的风险，都在完善风险监控的框架，有的地方已经建立了，有的地方没有，中央也高度重视，这两年也出台了一些政策，规范地方政府的融资举债行为。第三个就是投融资平台本身也在往前走，也在完善，无论从管理架构还是从风险内控机制上来看。同时，政府和企业之间的风险责任在明晰，透明度和监管的建设也在强化。这些都有利于地方政府性债务风险的控制。

　　南方都市报：民众担心这些债务的风险，一个参照系就是西方的一些国家和地方政府现在普遍陷入了债务性危机，像希腊、爱尔兰等国，像美国的多个州，中国当前的地方政府性债务与它们有无可比性？

　　刘尚希：实际上两者是不可比的。两者的国情和发展阶段不同，它们的地方政府不像中国的地方政府，我国地方政府掌握了大量的资源和资产；同时，它们也早已过了城市大规模建设的阶段。联邦制国家，地方政府实际是指州以下的市镇，它们实际上是自治的，财税来源和支出与中央政府界限分明。像美国的加州出现财政危机，为了偿债，它卖办公楼，甚至办公家具都在卖。而单一制国家，像英国、法国等，地方政府也是如此。它们都是投票选举，政党为了上台，往往许诺要提高公共福利，少加税，这导致它们的公共债务不断增加，民众的福利水平不断提高，但经济的增长，财政的收入支撑不下去后，就出现了债务危机。

　　同时，中国的中央政府与地方政府的关系与西方国家也不同。中国是按事权的要素来划分的，决策权是中央政府，执行权在地方政府，像中小学校舍危房的改造、保障房的建设等都能体现这个特点，治权在底下。而在西方的联邦制国家，中央政府的决策要自己执行，与地方政府无关。在中国两者是委托代理关系，中央政府提出要求，地方政府贯彻落实，在这个过程中两者的财力和事权，在匹配上存在很多不确定性。

　　南方都市报：很多地方政府在以此为借口，纷纷搭建各种投融资平台。

　　刘尚希：归结为地方政府钱不够花这个理由显然是站不住脚的。从收入的角度来看的，大概是五五开，中央政府收入是占52%，地方政府占48%。但从支出看看，大概是二八开，80%的钱是地方在花，20%的钱是中央在花。只是中央把这些钱先收上来，再通过转移支付的方式给地方政府。当然转移支付存在很多问题，但不能说地方政府只办事，而没有钱花，实际上80%的钱是地方政府花的。匹配与否不能从收入看，而要从实际的支出看才能看清楚。但由于中国处于城市化的加速期，地方政府的钱就显得不够花，融资是可以的，西方国家也经历了这么一个阶段，不借债是不可能的，在城市化快速推进的阶段，借钱是很重要的，等城镇化差不多完成了，这方面的政府借债行为自然就会减少。

　　南方都市报：从政府的支出这块看，主要有三块，一块是为经济发展提供支撑的基建，一块是为民生提供的各种公共产品，还有一块是政府本身运作的行政开支，但这些都存在预算不透明，贪腐等问题，所以民众对政府现在的举债行为和搭建的这种投融资平台质疑是必然的。即使地方政府说这些举债是用来基建和公共产品的提供上。

　　刘尚希：这是另外一个问题了，与预算民主、透明度建设、政府要降低自身不必要的行政支出等有关。对于地方政府性债务，其关键是控制风险，而控制风险的根本措施是扩大政府性债务的透明度，这包括融资规划、融资规则、融资方式、融资成本、债务的使用、债务的偿还等，实现全过程及其各个环节的透明。其二明晰各个环节的责任主体，以及相应的风险责任。其三是让社会有序地参与债务资金的筹划和使用方向的讨论，干那些老百姓认为必须干的事情，把老百姓、专家、政府等各方面的意见整合起来，力求使政府性债务与当地的经济、社会发展形成良性循环。这样，民众的质疑就会大大减少。

　　南都评论记者 陈建利