社论

　　4月18日，央行行长周小川(专栏)出席清华金融高端讲坛时表示，有关部门正积极研究市政债推出事宜。他认为，市政债和财产税(房产税)的搭配组合，有助于解决中国快速的城镇化发展所需的融资问题，“市政债会比地方融资平台更好”。

　　市政债将是未来中国财税体制改革中极其重要的一环。从目前的情势上看，限制地方政府发债的《预算法》28条有可能在今年被修订，法律上会“放行”，像上海、天津这样的城市有可能成为试点地区。一般而言，市政债的推出要考虑两个问题，一个是市政债的机制设计，即如何控制地方政府的“举债无度”，即市政债的监管问题，当然这也包括市政债的信用评级、专项法律建设、信息披露和市场利率等问题。另外一个更为关键的问题是，如何处理市政债同地方政府投融资平台之间的关系。

　　受《预算法》所限，中国目前的地方发债，是建立在地方政府控制下的投融资控股公司体制下(投融资平台)，它们发行企业债券、公司债券、一些信托产品，以及申请银行贷款等等。这些完全覆盖地方政府背景色彩的公司所发行的债务，本质上说，也是一种“准市政债券”，只不过地方政府不能当发债主体，必须以企业的面目来操作。于是，地方政府幕后操纵之手下的“准市政债”，既弄不清其真实规模和风险水平，也无法清晰地处理债务链条关系。

　　中央政府现在也在逐渐推进地方发债，过去是将国债转贷给地方。现在，国务院让财政部代理发行地方债2000亿，但必须纳入各省级预算，大中城市使用这些债券发行所得资金要由省级财政转贷，地方市政府要去省政府“博弈”获得的资金规模。不过，一旦市政债发行，转贷体制会成为历史。

　　市政债一旦推出，必然会制定《地方公债法》配合，例如在技术上对市政债券的发行、承销、担保、登记与托管、以及投资收益减免税等等规定，确保地方政府严重赤字不会产生。我们认为，《地方公债法》还有可能将对地方官员升迁产生极大的影响。现在地方官员升迁有相当部分来自于GDP激励，官员在自己任期内“大幅举债、大干快上”，将债务的烂摊子留给后任。而《地方公债法》可以结合《预算法》，对地方的债务控制、规模、风险预警、债务预算和审批、评估发债城市的风险等等作出规定，相关审计部门进行调查，从而降低官员的“机会主义风险”。市政债的推出，可能会重设官员的激励机制。另外，市政债也有可能重构“分税制”，因为市政债的发行之前要说明“用途”，这有助于对地方政府和中央政府的事权和财权进行重新界定，有助于实现中央与地方政府财政关系的独立。

　　应对金融危机导致的经济刺激，大规模地“松绑”了地方融资平台，地方融资平台的问题其实并不是地方政府高度依赖土地收益来还债，而是地方融资平台的每笔信贷不一定对应着明确的还款来源，从而形成模糊化管理的窘境，以至于人们不清楚它的总体内在风险水平。所以，周小川表示，“地方融资平台中依靠使用者收费偿还债务的项目，可允许继续存在。其他不能偿还债务的项目，应运用市政债、财政收入和金融市场等使其继续运行。”这意味着如果是由税金(土地出让金以后将变成房产税)来支付的(即所谓一般义务债券)，都会转为市政债；而靠运营收入(比如道路收费特许权)支撑的地方融资平台项目，则可以暂时维持。