邹晓云

　　土地财政是我国特有的词汇，指政府用出让土地的收益来补贴财政的做法，由于土地出让收益来自于税收之外，所以又被称为第二财政。社会普遍认为，目前的高房价与高地价有关，继而将高房价归因于土地财政，土地财政因而引起广泛关注并成为了争论的焦点。对土地财政的评价，总体上看更多的是批评。

　　土地出让金确实引人注目。国土资源部数据显示，2009年全国土地出让总价款为15910.2亿元，2010年为2.7万亿元，同比增加70.4%。其中，北京、上海、大连3个城市已成为千亿城市，成交金额分别为1600亿、1500亿和1100亿元。

　　国务院发展研究中心在几年前的一份研究资料中就曾披露，全国城市的土地出让收入平均约占地方财政收入的60%。这个比例在10年前大概是10%左右。事实上土地财政不仅仅包括土地出让金，还包括相关的税费，比如新增建设用地使用费、耕地占用税等，所以，如果包括这些相关税费，这个比例可能会更高，笔者了解到的一些城市达到80%以上。

　　从现实情况看，地方政府对土地出让收益的依赖性正越来越大。一些城市可以说是到了一种危险的地步，如果没有可替代的财政来源，减少土地财政收入，就意味着要停止一部分城市功能的运行。就像一个家庭早上推开大门就会面临柴米油盐几件事一样，城市要搞基础设施建设，要搞社会保障，还有义务教育等等，这些都是不能不办的“日常大事”，需要很多钱，这些钱很多要从土地上来。所以对于一些城市来说，土地收入已经成为其不可间断的营养供应。

　　尽管土地财政在很大程度上支持了城市的运行和发展，但是潜在的巨大风险和负面影响正在凸显。比如，很多的城市因此进入了“占地－卖地－占地”的怪圈。由于追求土地收益，便不断卖地，而卖出去的地又带来城市的扩张，扩张后的城市又需要更多的建设及运行资金，这又反过来刺激卖更多的地。2008年全国土地出让总面积仅为16.3公顷，而2009年同比增加38%为20.9万公顷， 2010年同比增加105%为42.8万公顷。愈演愈烈，这种循环的后果是耕地资源被不断占用，土地资源利用率低，浪费严重。

　　为了获得尽量多的土地收益，政府总是希望将地价确定在一个高位上，这最终影响到土地市场的正常运行，影响到房地产市场，也影响到土地的合理公平配置，甚至影响到社会和经济的稳定。根据中国城市地价监测结果，2000年至2010年10年间，居住用地价格指数由100增长到209，也就是增长了一倍多，其他用地价格也接近翻倍。房价的增长自不必说了。在房地产方面，本来政府供应住宅用地是为了满足公众住房的需求，但是，由于房价始终居高不下，大家买不起房，结果政府不得不大量通过建设廉租房满足需求。不仅浪费了资源，而且很不公平。

　　另外，由于政府对土地收益的追逐，农民的土地权益受到了较大的侵犯。在大量快速的农地转变为非农地中，征地补偿基本上是政府统一定价，农民没有太多的发言权，怎么能够拿的到应有的收益呢？我们的宪法和相关法律都明确了农民的所有权，可是在管理层面，大家还是不愿意正视这一点。一些制度的设计，更多是政府的意愿，考虑的是城市人的利益需求，没有真正考虑农民的利益和权利。二是政府出让土地的收益，也大都用在了城市，只有一部分资金用于农地的开发上，在农村经济发展、农村社会保障、农村基础设施建设、农村环境保护、农业生产支持等方面投入很少。财政部2010年4月首次公布了土地出让支出情况，2009年全国土地出让支出总额为12327.1亿元，其中用于征地和拆迁补偿、城市建设以及土地开发分别为40.4%、27.1%和10.7%，合计占比总支出的78.2%。

　　更为严重的是，除了获取地价款外，大量土地会进入到融资市场。一些城市动则几千亿的投资举债，相信其中的很大一部分来源于土地融资。通过土地融资所带来的巨额债务催生的泡沫及形成的负担，将会在未来几年凸现出来并严重影响城市的健康发展。

　　土地财政的形成有很多原因，综合起来看，中央和地方税收分配比例的不合理是一个大的背景，而现在的土地制度是其产生的条件。

　　中央和地方税收分配比例不合理，导致了地方财政收入少，发展受到限制，这是众所周知的情况。几年前，笔者遇到重庆一位地级市的老税收，他告诉笔者他所在城市每年的税收有70%以上交给了上面几级政府，一个城市一年干下来的收益，只有一小部分能够留下来作为地方的发展资金，尚且不论这对地方是否公平，也尽管会有一些“返还”，但是这些钱肯定是远远不够用的，特别是在这个城市化速度期望较高的年代。所以，对于城市政府来说，缺钱是客观的现实，这会迫使其想办法筹集资金，通过土地获取收益，成为了顺理成章的想法。

　　而正好，土地制度为解决钱的问题提供了很好的条件。比如土地征收制度、土地收购储备制度、土地的集中供给制度，以及土地的招拍挂制度等，都或多或少地为地方政府通过土地创造收益提供了实现的可能。其中，土地征收及收购储备制度保证了取得土地的低成本，而集中供给和招拍挂又保证了土地高价出让的实现，再加上政府规划权力的掌控以及综合的运作能力，土地收益就能源源不断地流进地方政府的“腰包”。

　　应该说，从土地上获取财政收益，这是地方政府的权利，也是世界各国通行的做法。但是我国目前这样的土地收益获取方式是必须改变的。

　　首先是要看到，土地财政应该是为公共服务的，而不是用来漫无边际地搞经济建设，这里一定要有一个边界。再说，一个城市的经济发展规模和风险都是不可预知的，如果拿土地收益去支持经济，有可能就是填充一个无底洞，需要卖多少地的钱才够用呢？

　　其次，政府究竟怎样从土地上获得收益，是走直接收取地价款的老路，还是逐步改为税收的方式？这也是一个需要选择的问题。未来政府能够直接出让土地的数量就会越来越少，土地也并不是永远都能够卖得出去，为了获得持续和稳定的土地收益，税收的方式可能是将来不得不选择的道路。

　　一个解决土地财政的长远之策是，如何缩小地方政府的财政规模，并帮助找到新的财政收入，或是准许建立新的税收渠道，或者是税收上缴比例大幅度降低，从根本上解决地方政府财政收入的来源问题，也就是降低地方通过土地获取收益的压力。没有了财政压力，卖地求钱的冲动自然就会降低。

　　但是，即使取消现在的分灶吃饭财税制度，即使城市政府有足够的财政收入，通过卖地“创收”的做法仍然不可能缓解。多卖一点地，多增加一点收入，给财政收入锦上添花，城市政府们又何乐而不为？并不是像有些专家说的那样，如果使税收分配比例合理后，地方政府就不会卖地了。

　　因此，进行土地产权及收益分配制度方面的改革就成为了关键。在承认土地应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要的作用的同时，重要的问题是，如何解决城市政府对土地的垄断和对土地的控制，包括对土地数量的控制，让土地市场更加开放，土地使用权能够自由买卖。

　　如果政府手上没有了土地，想卖地也没有的可卖，更不用说卖高价了。如果政府不能够通过卖地挣钱，它就会尽量使用税收的方式去找钱，这是一个很简单的行为逻辑。关键问题就是，我们敢不敢于限制政府的权利，同时给予城市政府以土地征税的权利。

　　具体说来，改革土地财政将会遇到以下一些难点：

　　一是如何改变以投资为主的城市经济的发展模式，这是一个大的环境改变的问题。以投资为主的发展方式，必然要依靠土地吸引资金，这正是城市政府卖地的最大动力之一。改变这一状况，涉及到整个经济结构的调整，不是某一个城市能够单独完成的，所以很难。一味地强调和追求发展速度、工业化进程和城市化进程，这完全是一种大跃进式的需求，不依靠投资简直是不可能的。但是，我们应该反思一下，我们真的需要这么快吗？我们真的有必要付出违背规律的代价吗？自然增长的城市化进程是不是对我们更好一些？

　　二是如何突破城乡的二元结构。二元结构的管理体制下，通过一些制度的设定，农村集体土地和城市国有土地在流动、价格、收益分配等方面都有很大的差别，处在两个不同的市场中。在此基础上，通过一定的制度安排，土地巨大增值收益就能够被政府合法的拥有和支配。城乡一体化建设提了很多年，到目前为止仍然没有多大改观，城乡二元化结构并没有真正被打破过，一些方面反而被强化。

　　三是如何对现有征地方式进行改革。征地方式的改变实际上涉及到地方政府的直接利益，所以阻力很大。除了与获得超额土地收益有关，还与改变现有制度会大大增加征地的难度有关。大多数地方政府都担忧，征地制度改革后征地一定会变得更加困难，一些想做的事情也就没有办法开展了，所以对实质性的改革持有反对意见。

　　四是如何破除政府对土地的垄断。目前一系列的制度都是有利于政府对土地出让市场的垄断，这是政府获取高额土地收益的前提，也是必须改变的现状。但是现有的这些制度的根本在于体制问题，而且改革只能由政府去设计和操作。让政府制定政策改变自己的行为，这本身就是一件很艰难的事情。

　　(作者系中国土地勘测规划院研究员)