中国经济报告封面图

　　专题：楼市退烧

　　汪利娜

　　近年来房价上涨过快使得住房难成为民生问题关注的焦点。继2010年4月遏制部分城市房价过快上涨的“国十条”出台之后，2011年1月26日温总理主持召开国务院常务会议，研究部署进一步做好房地产市场调控的“国八条”，调控政策出台的频率和力度前所未有，其政策的取向和效应更是倍受国内外的关注。

　　一、市场调控与住房保障两手抓

　　与以往简单稳定房价调控政策有所不同，此次“国八条”的政策取向是商品房市场调控与保障性住房建设两手抓，且两手都要硬，这是我国住房政策的一重大转变，也是对住房保障的丰富其内涵再认识和落实的具体体现。许多人认为住房“双轨制”就是保障归保障，市场归市场，两者可以分道扬镳。其实，保障性住房和商品住房虽服务的对象、供给方式不同，在住房市场或领域是各有其位，各有其功能，但也不是泾渭分明，互不关联。保障性住房与商品住房两者是对立统一、相互转化或互为补充的。两者表面上矛盾对立，分享资源与市场份额，但实则相辅相成。首先，两者的目的是一致的，都是为了解决国民的“住有所居”的问题。其次，两者是互为因果、互为补充的。住宅市场的商品房价格越高，居民可支付的商品住房越少，对政府直接供给的保障性住房的需求越大，政府的负担越重；土地市场和住宅市场越规范，商品房价格越合理，可支付性越高，保障性住房的需求越小，政府负担越轻。因此，中国在推进住房保障中，抑制高房价、低密度的别墅和一户多套住房是中国现阶段或城市化没完结前的现实选择。再次，两者的对立表现为资源的分离与分配上。在土地有限和供给既定的情况下，高档房、别墅开发建设越多，中低价位的商品住房和保障性住房可占用的土地相对减少，因此，保障性住房与商品两者不可顾此失彼。

　　各国的住房政策理论和实践表明：住房保障就是住房领域的社会保障，是政府为弥补市场“失灵”，通过运用经济、行政和法律手段，为保障满足全体国民的基本住房需求所做出的多种制度安排。为国民提供基本的住房保障是政府不可推卸的责任，其道理很简单，一是因为住房是公民的基本权力，二是住房保障对经济发展社会和谐有着不可低估的促进作用，三是政府拥有人民赋予的公共权力，掌控着大量的社会资源。但这并不意味着政府可以“大包大揽”，针对不同的收入群体，政府履行责任的方式应有所不同。针对高收入群体，其住房问题完全可以由市场解决，而无须政府参与；对于广大中低收入群体来说，政府可以利用信贷、税收优惠政策从供给或需求两方面入手为满足其住房需求提供支持，也可以通过直接参与保障性住房建设，提供特殊的保障和救助，即住房保障的政策目标为“高端有市场、中端有扶持、低端有救助”。需要指出的是政府住房保障责任应止于基本住房需求，改善性住房需求则主要靠市场。只有商品住房市场与保障性住房“双轨”并行才能保障一个国家住房的生产与消费、社会与经济发展的两个轮子安全、高效运行。

　　二、政策效应的不确定性

　　进一步分析“国八条”具体调控措施，其大体可分为两大部分：一是遏制投资投机性购房和房价上涨过快，如限购令、限外令、差别化利率、首付比率和5年以上全额征收营业税等。二是加大保障性住房建设和供给。在问责制的高压下，20多个城市先后出台的落实“国八条”的实施细则，但其政策效应仍存在诸多不确定性。

　　1.保障性住房建设难点多多

　　2010年国家推出新建590万套保障性住房计划，竣工370万套。2011年计划兴建1000万套保障性住房的计划，并计划在未来五年兴建3600万套保障性住房。但从我们对部分城市的实地调研发现，保障性住房建设和实施中存在着诸多问题：1)土地供给不足。我国自1998年实施土地储备和2002招拍挂制度以来，土地储备已成为地方政府储备“资源、资产、资本”以及地生财的重要手段。各城市土地储备热情之高、规模之大，却没有为保障性住房提留充足的土地，一边是违法批地、囤地和闲置土地，另一边为保障性住房建设提供多是破产企业用地和城市拆迁用地，土地用途、产权不清延迟了保障性住房开发建设。2)城市拆迁补偿制度不健全，公益性拆迁与商业性拆迁不分，城市土地名义上的国家所有，但事实上是使用者、占有者所有，使用者漫天要价，无形中加大了城市棚户区改造和旧城改造的难度。3)融资渠道不畅，长期低成本资金供给不足。目前保障性住房建设的资金来源主要有：中央地方政府财政资金、地方城投公司、土地出让收入、住房公积金增值收益和商业银行贷款。住房保障是政府的责任，但许多欠发达地区是吃饭财政，政府财力十分有限，且去年8万亿的地方投融资贷款最终都是地方政府债务。用住房公积金的增值收益建保障性住房面临障碍：一是与现行法规“只能用于个人贷款”相违；二是公积金是私人住房储蓄资金，其产生的增值收益是私人储蓄所有的，其资金性质在法理上没有清晰界定；且公积金管理中心个人能否掌控开发贷款的风险也令人置疑。而商业银行为保障性住房提供的银团贷款多集中在经济发达的城市，且资金借短贷长的特点也制约了银行大规模介入的可能。4)出售型保障性住房分配机制混乱。收入不透明使一些城市的经济适用房、两限房成了公务员“特权房”，而一次性买卖和五年后上市交易导致“寻租、创租”行为泛滥，加剧了收入分配不公，也浪费了公共资源，更弱化了政府住房保障能力。5)保障性住房主要面向城市中低收入人群，排斥进城市的农民工，阻碍了中国城市化的进程。6)各城市住房市场差异大，保障性住房需求千差万别。在住房市场的基础数据(存量房的套数、结构、使用年限等)不清的情况下，盲目的大建大拆会带来社会资源的错配。保障性住房建设实施中的上述问题，都在一定程度上增加了保障性住房建设不确定性，也表明住房保障任重而道远，更需要长远发展的大思路和有效的制度安排。

　　2.遏制投机和高房价难点多多

　　近年来房价的飙升有城镇化、居民收入增长的合理因素，也有许多非市场、不合理的因素，这与2008年对房地产形势的误判、超发货币和过多刺激政策有关，也是多年土地制度改革滞后的结果，而房地产市场不过是多种制度缺失和利益博弈集中表现。“国八条”的实施的不确定性主要来自于以下几个方面：

　　首当其冲是地方政府执行力度。中央与地方政府的利益矛盾是客观存在的，但在工业化过程中并不冲突。因为中央政府是主导者，地方政府多依赖于中央的大项目、大笔投资；而城市化地方政府是主导者，负责大到城市规划、发展战略，小到经营城市的社区管理的细枝末节。在现行的投资拉动为主的经济增长方式、GDP为重的政绩观、土地财政和分税制不健全的体制下，房地产业对地方经济至关重要。这突出表现为：1)房地产投资占比高。全国房地产投资占固定资产投资在20%左右，北京和上海一线城市这一比重分别在50%和30%左右，这在苏州、杭州等富裕地区占比也占30%左右。2)土地出让收入高。在我国土地制度从“向农民廉价征地——土地储备——招拍挂”全程政府垄断的格局下，地方政府是土地市场最大的“做市商”，通过掌控土地供给规模、用途、结构、节奏、时机，营造市场氛围，人为制造土地短缺，推高地价。2010年全国土地出让成交价款达到2.7万亿元，土地出让收入成为地方政府最重要的收入来源。可以说，没有政府利益偏好，不可能出现“地王”过剩与保障房无地的尴尬，囤地、土地闲置等违规行为也不可能如此猖獗。3)房地产相关税收高。除土地收入外，相关税费也是一笔收入，其中房地产企业所得税和房地产营业税占地方税收比重较大，这些都依赖于房地产市场的“火爆”。制度的缺陷导致地方政府对房地产的过度依赖是中央政府始料不及的，也是短期内无法改变的。

　　其次阻力来自房地产企业。过去十来年，在政策扶持和重金追捧下，中国的房地产市场呈现出了房价只涨不跌、企业个个盈利的局面，房地产业的暴利也吸引更多的社会资本进入，这种吸虹现象减少了实体经济生产性资本的供给，对中国产业结构调整、升级和创新均产生不可低估的负效应。一国的财富积极意义在于生产和创造，而囤地炒地只能产生虚假的繁荣，且会提升企业和国民的生产与消费的成本。面对限购、限外和货币流动性趋紧的调控，房地产企业因其实力和竞争力的差异，其经营策略会出现分化：大而强的房企会借市场调整之机，拿地拓展市场份额，或拖延建设工期和销售期，等待市场回暖；小而弱的房企迫于资金可得性和融资成本上升可以通过股权转让或参与政府的保障房建设以度过严冬。此外，当土地将地方政府与房企捆绑在一起时，房企可以通过各种方式左右政府决策，甚至是改变决策，这都会影响“国八条”的政策效果。

　　另外，投资投机者会规避风险，寻找市场管理的漏洞。如，通过补交社保基金或开具虚假就业证明，让限购限外令失灵等等。特别是目前许多城市的住房交易产权登记和信息网络并不健全，城市的公安、民政、社保和房地产信息体系没有协调一致的行动，都会使得限购令形同虚设。

　　银行可以说是房价上涨的受益者，最不愿意看到房价下跌，这将危及银行的贷款质量。但加息、上调存款准备金率趋紧的调控政策迫使银行谨慎放贷的同时，也提升了银行自主定价议价的能力，不少银行采取“以价补量”，提高首付比率，取消房贷利率优惠的政策，不仅上浮新增的贷款利率，到期的存量贷款在展期，或用于新贷款的发放时，利率也会水涨船高，以弥补增量下降对盈利的影响。银行“嫌贫爱富”偏好可能会增加刚需族的购房负担。

　　在多种利益的博弈中，原本就暂时的“限购、限外令”到底能走多远充满不确定性。

　　三、治理高房价需要长远的制度建设

　　面对高启的房价，我们需要短期的调控政策，更需要长远的制度建设，具体政策建议包括：

　　1.从产权、交易、管理多个环节入手深化土地制度改革。土地资源、资产和资本三位一体的特殊性，使其成为房价上涨过快和保障性住房的土地供给不足的重要因素。以城市化、城乡统筹的大思路，构建城乡土地市场，允许农村集体建设用地土地以有偿出让、作价出资(入股)、租赁、联营、抵押等方式出让，改变现行“一口进一口出”行政垄断造成人为的土地短缺、腐败和价格扭曲。应按土地用途，构建多种土地交易市场，将商品住宅用地市场与非居住类商业用地市场(写字楼、商厦、文化娱乐等)、工业用地和公益性用地市场区别开来，以保障各类土地的供给规模、价格和买方卖方供求信息公开透明度，避免信息不对称影响市场预期。在市场不健全的情况下，严格土地出让收益的管理，让国有土地为民谋福利，投向与民生相关的领域。以促进政府职能从“投资型”向“服务型”政府的转化。

　　2.完善住房保障体系建设。面对城市化巨大的住房需求，我们需要构建符合中国国情的住房保障体系，中低收入的基本住房保障靠政府，改善性住房需求靠市场；保障性住房的供给应以公共租赁房为主，以避免分配不公引致收入差距的扩大；商品房供给以可支付住房为主，以吸引更多的人通过市场解决住房问题。保障性住房建设应在各地对住房存量、结构普查的基础上制定长远的发展规划，不能只要数量不要质量、只建房子不建配套设施、只重前期开发建设而无视后期的管理服务，以避免“搞运动”式的大干快上的负面效应。

　　3.深化财税体制改革，强化其住房保障功能。财政税收是政府调节经济、实现社会公平的重要手段。在政府财力不断增强的情况下，政府应优化财政支出结构，提高住房保障等公共服务支出的比重；增加税收的市场调节功能，对一次购房和二次购房者实施差别的营业税；增强税收的收入分配调节功能，积极推进对低密度高价住房、第二套住房开征房产税，将政府公共投资产生的外部效应，即私人房产增值收回来。

　　4.引导民间资本进入租赁房领域。在住房市场结构调整中，政府除直接提供公共租赁房外，还应用运财政、金融、土地和税收政策鼓励和动员更多的社会资金进入与民生相关的领域，特别是要细化公共租赁房“谁投资、谁受益”的政策，如对从事公共租赁或普通租赁住房的房地产开发企业在土地的取得上、土地价格上给予一定优惠政策，或在企业提供20〜30年租赁房期满后可以将现有的土地改建为普通住宅；在金融方面能否给予长期的低息信贷支持；政府财税政策可否给予贴息和税收减免，这样政府可以较小的投入来撬动更多的民间资本介入，形成政府与企业的“双赢”。

　　5.探索和开拓保障性住房建设的融资渠道和金融工具。以公共租赁住房为主的保障性住房供给，面临的最大问题就是资金问题。仅仅依靠政府财政资金投入，或者其他单一方式(住房公积金、地方投融资公司和银行保险)都是无法满足其资金需求的。通过建立公共租房和公共不动产信托基金，一方面可强化对公共不动产的产业化管理，另一方面以租金稳定的收入现金流为基础发行资产证券，在资本市场上融资，而保障各类资金投入的本息回流，是住房保障政治上不可行和商业可持续的关键。

　　6.树立科学的发展观，规范地方政府行为。各地方政府坚持人民服务的理念，切实做到权为民所用、利为民所谋，不断创造经得起实践、人民、历史检验的业绩。

　　(作者系中国社会科学院金融研究所研究员)