汤贡亮 施正文

　　党的十七届五中全会关于“十二五”规划的建议提出“研究推进房地产税改革”，这是深化经济体制改革，完善税收制度，调节收入分配，缩小贫富差距，促进社会公平正义的重要措施。据近日报道，重庆、上海房地产税征收试点已进入倒计时，社会对此广泛议论且认识分歧巨大。我们认为，此项改革试点的推出意义重大势在必行，应严格遵循税收法定原则和税收公平原则，使改革方案更加科学和代表民意，切实保障纳税人权益，有效推进改革。

　　房地产税制改革意义重大势在必行

　　房地产税属于财产税，是对社会财富存量的课税，具有调节财富差距的功能。各国的房地产税都是地方税收，并且在多数国家是地方的主体税种，是地方财政收入的主要来源之一。

　　我国现行房产税制度的基本法规是1986年9月15日国务院发布的《房产税暂行条例》，至今已24年多了，期间既没有进行修改，也没有通过全国人大上升为法律。特别是现行房产税对个人居住房屋免税，按照房产原值减除一定比例后的余值计税，不符合财产税的基本特征。这不仅使现行房产税筹集财政收入的规模有限，难以成为地方的主体税种，也使我国房地产保有环节缺乏税收调节，不能发挥税收对社会财富的分配职能。

　　为了进一步理顺中央地方财政关系，完善地方税收体系，发挥税收对收入差距和财富悬殊的调节功能，解决土地财政的困局，推进我国税制结构的优化，促进服务型政府建设，改革我国现行房地产税制势在必行。

　　改革应广泛征求意见走法定程序

　　税收法定原则是税法至为重要的基本原则，是政府行使征税权和纳税人承担纳税义务的依据所在。房地产税是对私人财产的无偿分割，是税收法律体系中的一个重要税种，必须由立法机关通过制定法律的形式开征，才能使其税制要素的确定合法化和规范化，使房地产税的征收管理更加公平、有效、严密和有序。

　　按照税收法定原则和国际上的惯例，税种开征和税制要素的确定一般是由宪法、税收基本法(税法通则)、各税种法、地方税法等法律加以规定。由于房地产税属于地方税收，不少国家在中央立法确定的税制框架内，由地方立法机关对其税制要素予以具体化，并根据地方财政的需要进行适当调整。

　　按照我国《立法法》的规定，有关税收基本制度方面的事项属于法律保留的范围，只能制定法律，而法律的制定权限在全国人大及其常委会。为改变我国绝大多数税种由国务院制定税收条例的状况，目前全国人大正在有计划地逐步将税收条例上升为税收法律。

　　我国现行税收立法体制的另一个重要特点，是所有税种的立法和政策制定权限都在中央，地方几乎没有税政管理权，仅在城市维护建设税、房产税、车船税等少数地方税中，规定了省级政府可以制定实施细则。因此，尽管房地产税属于地方税，但在目前的税收管理体制下，即使地方试点开征，也必须由中央出台改革方案或由中央予以授权。

　　2003年10月，党的十六届三中全会通过的《决定》明确指出：“在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权”。2010年10月，党的十七届五中全会关于制定“十二五”规划的建议中再一次提出“赋予地方适当税政管理权限”。为了落实中央关于赋予地方税政管理权限的意见，改革和完善分税制财政体制，正确处理中央与地方税收关系，有必要改革现行高度集中的税收管理体制，赋予和保障地方适当的税权。从法理上说，最理想的立法路径，是由全国人大制定《税收基本法》(《税法通则》)，明确和合理划分各税种的开征、调整和废止权限，赋予省级地方政权适当的税政管理权限，使中央地方税收关系法律化、分权化和规范化。

　　考虑到在现行条件下，很快制定《税收基本法》(《税法通则》)尚有困难，为使房地产税改革符合法治要求，并以此为契机，有效推动我国税收立法体制的改革和完善，我们建议可采取如下两种方案：

　　第一种方案是由全国人大常委会作出授权地方试点开征房地产税的决定。因为即使通过修改现行房产税条例的形式，但由于试点开征的房地产税在征税范围、计税依据等税制要素上，是对现行房产税的根本性改造，实质上是开征了一个新的税种。为使房地产税试点具有足够的合法性，由全国人大常委会作出授权决定是必要的，也是最为合适的途径。

　　第二种方案是由国务院作出授权地方试点开征的决定。如果目前尚不能由全国人大常委会作出授权决定，考虑到房地产税改革采取修改现行房产税条例并由部分地方试点的形式，为使房地产税改革具有一定的灵活性，也可以由国务院作出授权决定。

　　无论采取上述哪种方案，房地产税试点开征的授权决定都应当是正式的，都应当由全国人大常委会或国务院直接发布，不能由国务院财税主管部门或试点地方的人大或政府来发布，后者只能就征收管理中操作层面的问题予以细化。授权决定应当对房地产税的征税范围、计税依据、税率、减免税等作出原则性规定，不能采取空白授权的形式，将税制要素的确定权完全交给地方，以利于房地产税改革的统一性、公平性和稳妥性。

　　房地产税改革涉及千家万户的利益，必须保障纳税人的知情权、参与权和表达权。为此，我们建议无论是中央制定授权决定还是地方制定具体实施方案，都应当通过召开座谈会、听证会、公示法规草案等形式，广泛征求社会各界意见，以使房地产税开征更加符合民意，改革方案更加科学、公平、透明和合理。

　　科学确定房地产税的税制要素

　　房地产税的开征不仅需要遵照法律程序，其税制要素的设计也应当科学、公平和严密，这样才能更好地发挥其筹集财政收入和调节财富分配的功能，才能便于其征收管理，提高征纳双方的遵从度，真正体现社会公平。

　　按照税收公平原则，在起草房地产税改革的相关法规中，应当全面、科学、规范地设计房地产税各税制要素。房地产税是向房屋土地产权所有人征收的一种财产税，是以纳税人一定时期内的静态房地产为课税对象而征收的一种静态财产税，为体现课税公平，应当对“存量”与“增量”房地产统一征税。由于目前对房地产的产权信息尚未完全掌握，房地产的评估力量有限，当前开征房地产税也需要发挥其一定的抑制房地产投机的功能，征税对象宜限制在居住房地产总量的10%以内，主要是对别墅等高档房屋、多套房屋、人均居住面积超过一定标准的房地产征收，应当明确规定一套住房或人均面积一定限额以下的房屋免税。

　　在税率的确定上，目前应限制在1%以内。房地产评估应当由具备法定资质的评估机构实施，评估方法应当科学可行，要保证纳税人对评估决定的异议权和救济权。

　　房地产税改革是一个系统工程，应当在整个税制改革的总体框架中予以定位。我国目前的法定税负和实际税负已经不低，而房地产税改革会在一定程度上加重纳税人税收负担。为保持我国宏观税负的合理性，体现结构性减税的要求，房地产税改革需要统筹考虑相关税种的改革，特别是与城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税的整合和归并，以进一步优化税制。由于我国现行对房地产征收的财产税分别设置了房产税和城镇土地使用税两个税种，考虑到房地产作为不动产的统一性，在改革时应当将两个税种合并为统一的房地产税。与此同时，应当加快个人所得税改革步伐，适当降低中低收入者工薪所得税负担，适当控制土地出让金的收入规模，清理相关收费，以保证纳税人税收负担总体上不增加。

　　目前，社会上对房地产税改革议论颇多，为正确引导公众意见，房地产税改革也宜有一个路线图，给纳税人以科学的指引和较好的预期。

　　房地产税改革是我国经济社会发展中的一件大事，对于推进民主法制建设具有重要意义。为了把好事办好，当前在改革中尤其应当广泛征求社会意见，遵循税收法定原则和税收公平原则，积极稳妥地推进房地产税改革。

　　作者简介：汤贡亮，中央财经大学税务学院院长、教授、博士生导师，中国法学会财税法学研究会副会长。

　　施正文，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师，中国政法大学财税法研究中心主任。