代建制与BT方式的有效结合

　　○ 查斌

　　国务院《关于加强投资体制改革的决定》明确指出：“继续深化政府投资体制改革，大力推行政府投资工程代建制……”这预示随着我国经济市场化程度的逐步加深，政府将逐步退出微观经济管理领域，转向宏观的政策研究和指导；采用代建制将是今后政府投资工程的主要实施方式，如何正确认识并规范引导、推行政府投资工程代建制，是地方各级政府尤 其是各级投资管理部门必须解决的问题。

　　传统的工程代建制做法通常为：政府招标选定某工程代建单位——由代建单位再以项目法人的身份进行招标，选择工程承包商、设备供应商，督导工程实施全过程，拨付工程进度资金等。其实质是只从形式上改变了政府部门作为政府投资工程的直接管理者，实现了政府对工程投资管理的“让权”，但由于对代建单位缺乏有效的监管和风险制约，代建单位对工程投资控制承担的职责与其所赋予的权利相比存在严重不对等现象。

　　如何继续实质推行政府投资工程代建制，又能有效防止政府投资失控，真正建立起一个风险制约、权责对等、良性互动的政府投资管理体制利益制衡机制，在实践中，将BT与工程代建制有效结合不失为一个两全其美的办法。即政府作为城市市政基础设施和纯公益性项目的最后“买单人”，在筹资建设项目方式上，打破以往的直接进行工程实施各环节、全过程的微观管理控制方式，即“编制预算-筹集资金-组建项目管理班子(工程指挥部、项目管理机构等)-进行工程管理、实施‘四制’(项目法人制、工程监理制、招标投标制、合同管理制)-工程竣工验收、编报工程决算-政府

审计部门审计-资产移交”，转而采用BT(建设、移交)方式，委托工程代建部门进行筹资建设，变直接的投资建设管理为间接的用货币到市场购买公共产品和服务。

　　在操作流程上，一般采用“政府确定项目投资及建设计划-挂牌出让项目代建权或招标选择工程代建单位-代建单位自行投资建设并实施全过程管理-政府组织项目验收-交付使用单位-政府一次或分期偿付工程款”。

　　我国工程建设管理体制虽然自上世纪80年代开始，从西方市场经济发达国家先后引进了招投标制、工程监理制和项目法人制，但在工程建设管理的组织形式上，仍然沿袭着计划经济体制的传统做法，成立专门的工程建设指挥部、基建办或工程管理局等组织机构，这些机构的人员一般都由政府的公职人员兼任或专职。由于工程管理组织构架上的“计划色彩”及“官员意志”，使得在相当程度上，推行工程管理“四制”要求，成为“形式主义”、“走过场”，由此工程管理体制机构臃肿、效率低下、人浮于事，甚至是腐败现象也成为不争的事实。

　　推行政府投资项目BT方式代建，使政府由公共工程的直接“生产商”、“制造者”，成为公共工程和服务的“消费者”和“买单人”。

　　*缓解政府筹资压力

　　推行政府投资项目BT方式代建，将有效地缓解政府对公共工程的筹资压力，或放大限定资金额度下即期消费更多公共产品的购买能力，发挥政府建设资金的先期乘数效应。

　　在新一轮加快城市化进程的经济快速发展期，各级政府尤其是地方政府对市政公共工程的巨大需求与政府的有限财力总是形成强烈反差。通过推行BT方式，由民营资本、社会资本代建，建成后交付政府指定部门使用，将公共产品的使用功能与货币价值适度分离，“超前消费，分期回购”，无疑是解决地方政府在大力推进城市化进程中对城建资金“燃眉之急”的一剂良方。

　　比如，政府每年财政预算可安排10亿元资金用于城市道路建设，假定每条道路平均建设期一年，每条道路需投资1亿元。按以往，政府要修40条道路，只能在4年内每年建设10条完成；而采用代建制，假设约定还款期为3年，则政府可在1年内同时开工建设40条道路而不增加额外筹资压力，如果约定还款期限更长，政府即期投资规模还可更为放大，资金先期乘数效应显而易见。

　　*节约工程总投资

　　虽然推行BT代建制，政府需在支付既定代建额后另外支付代建单位的投资利息(略高于同期银行贷款利息),但若与政府直接进行建设管理带来管理带来的行政支出和管理成本比较，仍可比后者节约投资10%以上。这主要是由于长期以来，对工程项目管理班子的配备一般参照行政级别，并与项目“级别对等”。项目越大，管理班子的“级别”越高，机构越庞大，人员经费、办公经费、考察、培训等所有名目开支均纳入工程管理成本，一般占到工程总投资的5%～10%。

　　而另一方面，由于管理权责的严重不对等，管理不到位带来的设计变更等合同外增加投资平均要占到工程总投资的10%以上，有的甚至在30%、50%以上。在这方面，还尚不包括官员权力干扰给施工单位带来的“隐性成本”增加因素。

　　*工程建设行政管理职能转变的必然选择

　　推行BT代建制，一方面使政府官员从繁琐的事务和微观管理中解脱出来，腾出更多时间和精力用于宏观投资的政策研究，从而有效提高行政能力和执政水平；另一方面，也使得大力精简、压缩甚至撤销各级政府部门林林总总、政出多门的基建管理班子，清除机构臃肿、人浮于事的管理现状成为可能。

　　*实现工程领域资源配置兼顾效率与公平的最佳途径

　　推行政府工程BT代建制，由中标的代建人在中标承诺的限定代建额度内，自行筹资，并独立的组织工程建设，向管理要效益，获取稳定的合理的投资回报。

　　调动社会资本尤其是民营资本流向低回报、低利润水平的基础设施领域的积极性，分散集中流向高风险、高回报行业的资本过度竞争风险，实现社会资本在更大范围的优化配置。

　　保障工程代建单位在工程实施过程中对工程用材采购、使用及工程用工、资金调度等方面的决策权和控制权，能最大限度地降低由于政府官员权力意识带来的工程实施“隐性”成本，实现工程资源的集约效能和真实有效。

　　杜绝由于直接施工招标，施工单位为获取市场份额，盲目压低报价，恶性竞争的倾向，将资金实力、资信实力与施工实力三者有机结合，营造、保障公平有序、诚信竞争的建设市场环境。

　　代建额度双方事前约定不变，完工交付，分期偿付，无需政府审计部门对工程决算进行审计，减轻了政府审计部门的工作压力，提高了资产完工交付手续办理的效率。

　　规范政府投资工程代建的配套法规制度，需从代建过程的计划立项、政府资金回购来源保证、代建单位市场准入、代建协议的格式条款、法律监督、争议纠纷处理等环节加以保障。

　　在工程代建范围上，由于征地拆迁涉及失地农民安置，政策性干扰因素较大，从维护代建人的合法公平权益角度，征地拆迁不纳入代建范围，但其他阶段，如设计、施工、监理、材料采购、工程报验等，均可纳入代建范围，由代建单位独立完成，政府只保留对其基础隐蔽部位、中间部位及完工验收的质量监控和否决权。

　　在代建额的确定方式上，可采取“绝对值事前确定，风险自担”方式，即政府在采取招标或挂牌方式选择代建单位前，制定拟代建项目的详细的规划方案和功能设计条件，并据此委托专业咨询机构编制项目的投资估算或概算，作为出让代建权的“最高限价”，再由每个投标人在此“最高限价”内竞争报出各自的单一绝对数值标示的竞标报价；中标报价在协议履行和政府分期付款期间保持固定不变，并不受市场物价、利率政策风险的变化影响，其中，由于政府单方面要求变更原已确认的设计等因素带来的投资增加，不在原约定代建额度内。

　　在对政府分期偿付代建投资款的资金来源保证措施上，为切实保障代建投资人合法权益，代建单位在与政府

财政部门或其他授权投资机构签订代建协议时，必须由双方共同认可的当地一家

商业银行出具政府履约支付信用担保，当政府到期不能履行支付义务时，该银行需无条件承担代偿责任。

　　代建单位必须严格履行项目资本金制，即代建单位中标代建工程后，若针对代建项目专门成立项目公司，则该项目公司的注册货币资本金不得低于代建投资标的额的20%，且只能用于项目本身建设，不得抽逃。

　　规范市场准入资格，代建单位必须具有较强的资金实力，并能严格执行国家相关建筑施工规范，所选择的设计、监理、施工合作伙伴必须满足拟代建工程项目的资质条件要求，市场信誉和业绩良好。

　　(作者单位：安徽省芜湖市建设投资有限公司)