违法排污最高可罚100万的喜与忧

　　-王石川

　　由环保总局拟定的《排污许可证管理条例(征求意见稿)》，目前正在广泛征求意见。这个条例的即将出台，也意味着全国将改变没有国家层面排污许可管理制度的现状。《条例》提出，未取得排污许可证排放污染物的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止排污，并处10万元以上100万元以下罚款。

　　必须说，这是一个振奋人心的消息，因为之前，相关法律规定对此的处罚上限，一般不超过20万元。罚款过低，长久为人诟病，由此一种可恶的现象潜滋暗长———有些企业宁交罚款，也不守法。社科院研究员常纪文感慨道，我国环境税费制度的缺陷之一是，一些税和费的征收标准过低，改变不了“违法成本低，守法成本高”的现象。国家环保总局一位不愿公开姓名的负责人甚至表示：“现行的处罚规定，显然‘便宜’了环境违法企业。”

　　在这种语境下，近些年，无论坊间还是相关业内人士，纷纷呼吁提高违法排污的处罚上限。有专家表示，要改变目前罚款过低的现状，实施“按日计罚”，要尽快修改环保法，或者完善环境损害赔偿制度以及环境公益诉讼等等。诚然，一旦罚款限额过低，制裁效应必然悬空。如今，罚款上限从20万元提高到100万元，这是一段不小的进步，由于处罚额度的提高，就可能让污染企业感到切肤之痛，也可能会打压污染企业的嚣张气焰，从而将其驱赶到遵纪守法的轨道上。

　　不过，在欣慰和欢喜之余，同样也不应忽视潜含的隐忧。

　　笔者注意到，实施罚款的部门是县级以上环境保护行政主管部门。由环保部门开罚单，名正言顺，但需提防处罚的异化。日前，中央党校教授周天勇谈到环境问题时说了一段令人感慨的话———“排污的罚款收入，罚款越多环保局就工资、奖金、条件等等越好，这个地方没有污染的话就麻烦了，环保局就没有办法生存。”在当前环保局的体制下，的确是罚款越多，环保局就越受益，面对高价罚款，环保部门会否坐怀不乱，产生依赖症，这让人不敢掉以轻心。

　　还需弄清楚的是，造成当前环保困局的症结到底在哪里？是不是仅仅因为处罚过低？是不是处罚一旦提升上去，就会立竿见影，风清云淡了？环保总局副局长潘岳接受记者采访时说：“我曾一再强调，环保首先是政绩观问题。但现在，一种特殊利益结合现象正在和错误的政绩观一起成为环境持续恶化的主要原因。”“一方面，某些地方政府通过上大型重工业项目，追求短平快的业绩；另一方面，在地方政府庇护下，一些企业把全民的资源环境变现为私利，而且方式极端粗鲁，不顾后果。”

　　就目前而言，“特殊利益”正成为破坏环境的首恶，如果不破除盘根错节的特殊利益，仅靠提高罚款恐怕力有不逮。须知，如果没有权力的庇荫，污染企业不会如此的肆无忌惮；而权力一旦盘桓不去，罚款能否落到实处也大可存疑。在权力的干扰下，100万元的巨额罚款最终会不会成为悬浮的鞭子，也大可忧虑。

　　众所周知，震动一时的“区域限批”，比之罚款可谓更狠。潘岳就表示：“‘区域限批’是最狠的行政手段，再往上，就该追究行政责任了，我们没有这个权力。”问题是，连最狠的区域限批都不让某些污染企业闻而色变，区区罚款就会让污染企业受到震慑吗？污染企业最怕的是追究行政责任，但环保部门又无权追究。在行政手段上，环保部门不能关停，不能撤职，连环境监测和执法都没有垂直管理。许多时候，他们还要仰人鼻息，看人说话。

　　要制度，不要风暴；要罚款，但不能迷信罚款。在处罚上限提升这一前提下，花更多心思进行制度建设才是根本。比如，设立一套对官员的环境考核和问责制度；比如，加强监管能力，强化公众参与性等等。