设立省属金融监管机构之我见

　　应宜逊

　　省属金融监管机构，是指直接归属于省级政府管辖的金融监管机构。目前，有必要设立此类机构，尤其是在银行业中，应当允许省级政府设立省属地方银行业监管机构。

　　国务院文件规定，地方金融机构主要交由地方政府管理，并由地方政府承担风险处置责任。这一规定是正确的、合理的。地方金融机构与地方经济的关联密切，数量既多、规模又小、情况又相对复杂；实践已经表明，交由地方政府管理后，明显有利于调动多方面的积极性，进而增进了管理效率、改善了绩效；特别是不少地方政府投入了大量的资金，化解了巨额的不良资产。当然，根据权责一致原则，地方政府作为地方金融机构的主要管理者，承担风险处置责任也是理所当然的。目前，由于金融机构的预算约束还是软的，承担风险处置责任就意味着今后仍然要为风险“兜底”。因而，自然地，地方政府不但十分关心地方金融机构的风险情况，而且迫切希望早日建立完善、有效的风险预警机制。目前，虽则国家与省级政府都要求建立这种预警机制；然而由于利益使然，省级政府的要求显然更为直接、迫切。因为，省级政府是地方金融机构风险的主要承担者，同时由于地方财政都是“下拨财政”，又没有发债、透支的权限，财力相当有限，因此一旦辖内有几个金融机构发生风险，省级政府就会难以招架。

　　要建立起完善、有效的地方金融机构风险预警机制，设立直接归属于省级政府管辖的金融监管机构乃是必不可少的条件之一。因为，从现有的实际情况来看，要让中国

银监会(及其分支机构)来承担地方金融机构的风险预警任务并不是最有效、最恰当的选择。一则，银监会的管理精力不够。地方金融机构的数目虽多，但资产总量份额毕竟有限。中国银监会首先关切的是银行业中的“系统性风险”，“四大银行”、政策性银行、外资银行和全国性股份制银行中的种种问题。银监会机构中虽则设有专职部门对地方金融机构进行监管；但是由于地方金融机构的情况较为复杂，各省区又各有特色，能够进行良好的“日常监管”已属不易，再要其作出“有效预警”恐怕是有点强人所难了。二则，利益机制也会使得银监会系统的“预警”效能打上折扣。虽则总体上说，目前银监会的下设机构与各级地方政府的配合不错，但毕竟其是属于中央政府的机构，而地方金融机构的风险处置责任则在于地方政府。这一层利益“差异”，不可能不对现行银监部门在地方金融机构风险预警中的努力程度有所影响。“金信信托”便是一例。“金信信托”的风险在2003年冬已经初露征兆，但是一直没有进行深入调查并加以揭露，直到两年后，“窟窿”大到50多亿元时才被发现、揭露。如此严重的“监管失察”，当然使得地方政府有苦难言；并且，竟然没有听说银监系统中有人因为监管“失察”而受到处分。

　　如果设立了省属金融监管机构，情况就会不同。不但能够全身心地投入对地方金融机构的监管和风险预警，而且由于省级政府的直接管辖，由于对省情的更加了解，因而工作会更努力、更贴近实际，进而取得更好的效果。还有，这类机构的成立，势必增进省级政府对金融和金融监管的认识深度，进而促进金融改革的推进。比如，目前地方金融机构的改革和发展面临着两个基本问题，一是，如何使金融深入低端客户，甚至涌现一批“穷人银行”；二是如何以市场方式化解风险，使政府无需再为金融风险“兜底”。省级政府对金融和金融监管的认识的加深，必将有助于促进这两大问题的解决。

　　再则，设立省属金融监管机构符合金融改革的长远方向。我国是一个大国，今后，将始终存在全国性银行和区域性银行(包括省域银行、市域银行、县域银行)之基本区分。前者都是大中型银行，由全国性监管机构监管；后者的规模较小、甚至很小，主要由省属监管机构监管。

　　设立省属金融监管机构，不会危及全国金融的统一性。省属金融监管机构的设立和行使职权，必须遵守全国统一的法规、政策；并且同时还要接受中国银监会的业务指导。省属金融监管机构在其规定权限内制定的地方性政策指导文件，也必须依据国家的有关法规，并且报送中国银监会备案、甚至批准。

　　省属金融监管机构的具体形式有两种基本类型可供选择。一是各省的银监局不再监管地方金融机构，这方面的职能全部移交给省属金融监管机构。二是各省银监局的现有职能不变，新设立的省属金融监管机构则与省级存款保险公司相结合，侧重于金融风险评估与预警。前一种类型比较简单，不足之处是监管的“严密性”较差。后一种类型较为复杂，要同时成立专门为地方金融机构服务的地方性存款保险公司，但其是“双重”监管，“漏洞”会少得多，并且，又同时把地方性金融机构的存款保险制度也建立起来了，这是很好的事。如果条件许可，笔者倾向于选择后者。

　　(作者单位：浙江金融职业学院）