社会组织行政化之弊

　　王琳

　　在五·一长假即将到来之际，卫生部终于发出公告，决定撤销全国牙病防治指导组，并在疾病预防控制局成立口腔卫生处，负责全国牙病防治管理工作。

　　1988年经卫生部批准成立的“牙防组”，曾被媒体形容为“两张桌子忽悠了13亿中国人”。在“牙防组”被舆论聚焦、社会关注的那些日子，卫生部默默承受着来自各界的批评与指责。当昔日的风波已逐渐淡化，卫生部恰到好处地发布了这一公告。

　　公告指出，“随着近年来政府公共服务职能的不断强化和行业民间组织的快速发展，牙防组已难以适应卫生事业发展的要求”，因此才决定予以撤销。在公告中，对牙防组“无认证资格的越权认证”，“接受认证企业的商业捐助”等焦点问题，没有给出解释。我们所看到的“牙防组”的被撤销，更像是完成了历史使命的“光荣隐退”。

　　

卫生部对“牙防组”的关爱，凸显出跻身于行政荫蔽之下的社会组织或行业协会，确实已难适应社会发展的要求。然而，由于中国长期以来奉行的是以行政为主导的社会管理模式，使得源于公众和社会的行业自治在行政权还根深蒂固的某些领域，难以滋生和萌芽。当社会被全能的行政管理所遮蔽，我们应不难理解，为何一些社会组织与行业协会在面对现实窘境时，非但不是坚定地走向社会化和自治化，反而有了一股回归行政的“逆流”。

　　在“牙防组”被撤销并被卫生部口腔卫生处取代之前，中消协也被“收编”，这一名义上仍为“社会化”的消费者组织，从2007财政年度开始，所有的运营费用都已从中央财政拨付的750万元资金中支取。中消协的官员们认为，只有吃上了“皇粮”，协会在维护消费者权益上的软弱无力才会得到改观。

　　社会组织与行业协会的“行政化”倾向，从内在的机理来看，不过是将原来“名”与“实”的不符，转化为“实至名归”。那些名义上被流放的“媳妇”终于回归了大家庭。这对行政机关而言，不但便于管理，也更能体现权责一致。社会团体、行业组织愿意回归行政，行政机关愿意收编社会团体、行业组织，事实上已证明了非政府组织半行政化的破产。

　　在计划经济时代，行政遮弊了社会，不可能发育出独立的社会组织。经济体制的转型，给原有社会结构带来了巨大的冲击，原有的行政一体化社会结构不复存在，市场的发育令行政空间逐渐缩小，然而行政权的缩小，并不意味着社会可以自动地获得结构和秩序。在当下的法律空间中，社会团体、行业组织与行政权事实上“剪不断、理还乱”，一旦挂靠的组织社会公信力受到质疑，牵连到主管行政机关，行政权强势介入，将组织揽入怀中就成了最方便的一个选择。然而，这也是一个与市场经济及社会发展背道而驰的选择。

　　一个良好的社会结构，应该是行政部门与社会组织各司其职，各尽其责，相互配合又不逾越权力的边界。由全能政府向有限政府过渡，是近30年改革开放所取得的一个宝贵经验。曾经被国家所遮蔽的社会，在行政体制改革中逐渐显露而日益恢复了生机。社会团体、行业协会代表着民间社会的自治程度，在一个丢失了自治传统的社会里，我们应该容忍自治的成熟将会是一个过程，而不会一蹴而就。社会团体和行业协会的诸多问题，其实也可以交诸民间自治来解决，行政权还是“该放手时就放手”。(作者为海南大学法学院副教授)