户籍制度改革需加快步伐

　　冯兴元

　　一个国家或者一个经济联盟要维护货物、人员、服务和资本四大自由流通，这从功利角度看与实现经济效率有关：它是国内或者联盟内部实现绩效竞争所应遵循的原则和必由之路

　　最近，公安部承诺将会同有关部门抓紧对《公安部关于进一步改革户籍管理制度的若干意见(送审稿)》进行修改和完善，加紧《户籍法》的立法调研工作，力促《户籍法》早日出台。尽管我们不知其中具体行文，但有望对户籍制度作出较大幅度的改革。

　　最大的地方保护主义

　　现行户籍制度以城乡分割为其主要特征，而在一般宪法意义上，一个国家的国民，应该享受同等的个人基本权利，包括自由迁徙权和居住权。退一步讲，从市场整合角度看，一国之内也应该实现四大自由流通，即货物、人员、服务和资本的国际或者区域自由流通。四大自由流通是一国的经济宪法的基本要求。这与国际政治不一样，在国际上，一国对其他国家的移民政策没有治外法权，除非结盟成像欧盟这样的经济联盟。

　　一个国家或者一个经济联盟要维护四大自由流通，这从功利角度看与实现经济效率有关：它是国内或者联盟内部实现绩效竞争所应遵循的原则和必由之路。四大自由流通的好处可以从欧盟成员国之间的进出口份额看出。比如欧盟仍是英国最主要的贸易区域，2004年1~7月占英国进出口总额的55.24%。英国的10大贸易伙伴国中，有7个在欧盟。

　　我国国内的统一大市场与欧盟类似，主要涉及到要把内部区域“关税”(即乱收费)降至零，撤销一切限制四大自由流通的有形关卡和无形“关卡”(即一些限制性法规政策条文和做法)。在一国内部，如果不实现统一大市场，不维护四大自由流通，就相当于一国是由许多孤岛组成的，就成了孤岛之间相互隔离的“千岛之国”。不改革现行户籍制度和与之相关的城乡分割现状，我国将可能成为“千岛之国”。限制人员的自由流通，也是最大的地方保护主义。这种现行户籍制度既不利于维护个人的基本迁徙和居住权利，也不利于通过统一大市场增进经济繁荣。

　　9亿农业人口的福音

　　公安部的新近承诺，首先对于9亿农业人口来说是个福音。在这9亿农民中，有1.2亿到异地打工的农民工，0.8亿农村本地务工的乡镇企业职工。此外，1.2亿异地打工农民工拖家带口的人数估计在6000万，两者合计1.8亿。还有2亿农民今后可能要从农业部门转移出来。

　　农民工为

　　在当前的现实格局下，我国一些大城市的政府部门有时信誓旦旦地拒绝一切地方保护主义行为，但当前现行户籍制度就是最大的地方保护主义行为。一些大城市搞了多年的暂住证制，目前还不准备放弃。广州、深圳、厦门在收城市增容费。农民工所创造的价值超过或者等于其所带来的成本，才是各地企业雇用农民工的当然前提。企业所创造的政府税费收入应该超越了包括所雇用农民工在内的企业整体所造成的社会成本。如此看来，城市政府收取增容费就应该无立足之理由。

　　在短期内，地方保护主义可能使得一个地方受益，另一个地方受损，但在长期内，必定减少全体社会成员的福利。

　　自由迁徙是共识

　　其实，在我国政府和各个阶层对于在较长时期内最终取消现行户籍制度、实现公民的自由迁徙权是有共识的。另外，我国宪法已经明确规定了国家尊重和保障人权，虽然没有专门指明其保护自由迁徙权，但其实已经隐含了这一条。这就是说，宪法已经为保障公民的自由迁徙权和居住权这一原则政治定了基调。从国际经验看，宪法中明确写入保障包括人员的自由流通在内的四大自由流通以及公民的自由迁徙权和居住权是必要和可取的。

　　虽然原则政治要求保障人员作为劳动力的自由流通和作为公民的自由迁徙权和居住权，但人的本性中存在自利的一面：谁都倾向于维护当前的既得利益。这就是我们不得不面对、尤其是克服的现实。

　　改革往往要牵动和触及既得利益。有些改革可以做到帕累托改进，即一部分人的境地得到改进的同时，不需要以另一部分人境地的恶化为代价。比如改革之初，农村家庭承包责任制的推行就是如此。随着改革推进至今，这种帕累托改进的机会越来越少，但是卡尔多改进的机会仍然很多。卡尔多改进涉及这样一种情况:若要一部分人的境地得到改进,另一部分人的境地在此同时就要恶化,但是前一部分人境地的改进之收益要高于后一部分人境地恶化的成本。因此，通过对后者实行补偿即可实现两个群体的共同改进。取消户籍制度就可以是一项可达致卡尔多改进的改革。

　　卡尔多改革与户籍制度改革

　　卡尔多改进框架内的补偿机制应该放到更长的时段和更广义的角度来看待：从长期看，人口的自由迁徙和居住必然增进全体民众社会福利；从更广义的角度看，补偿不一定是政府提供转移支付，而是可由在长期统一大市场创造的价值和机会以及由此增进的社会财富来补偿。此外，补偿不需要对每一位既得利益者进行一对一的补偿，而是总体的补偿。

　　值得注意的是，从原则政治角度出发，许多改革无需提供补偿。对旨在实现自由迁徙的户籍制度改革同样不需提供补偿。

　　但是，为了搭建从现实政治走向原则政治的桥梁，便利我们的户籍制度改革，我们可以设想一些适应机制。比如可以事先明确规定这样一种适应机制：各地必须在3~5年内完成户籍制度改革，落实自由迁徙和自由居住。完全可以规定届时对在外地居住1年以上的人口，根据其申请和法律规定的最低核准条件发放居民居住证。获得居民居住证的人口在享受当地福利的同时，也需承担纳税和选举义务。在此前，各地则可对当地法规政策作出清理和修订，以适应保障公民的自由迁徙权和居住权。而且，在实现人员的自由流通、自由迁徙权和居住权方面，完全可以鼓励“多速中国”：哪个地方条件成熟得早，就可早完成这项改革大业，最终在3~5年内全面实现户籍制度改革目标，回归到“单速中国”或者“整合性中国”。(作者为中国社科院副研究员、德国维藤大学德中管理学院研究员)