阳光如何穿透暗箱

　　孙立平

　　暗箱操作的关键是权力运作的不公开不透明，这已经成为共识。许多人会说这句话：阳光是最好的杀虫剂。然而这个看起来再简单不过的道理，要真正起作用却并不容易。

　　前一段时间，上海社保案成为人们议论的热门话题。其中，权力的不透明和暗箱操作，也是其中必有的内容。于是，人们也就将反腐败的希望寄托在权力运作的透明和公开化上，或者用更标准的话说是政务公开。

　　然而，一则消息让这样的思路变得不那么流畅。

　　2004年5月1日前后，上海和全国各大媒体差不多同时报道了这样一则新闻：上海打造透明政府，政府15个部门开始信息公开。新一届上海市政府成立伊始，就提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标，其根本出发点是用好人民赋予的权力，用手中的权力真正为人民谋利益。报道说，“透明政府”计划，将成为新一届上海市政府“自我加压、自我革命”的切入点。实行信息公开化的部门，均是被称作公权大、公益性强、公众关注度高的“三公”部门。再往前追溯，上海市又是我国第一个实行新闻发言人制度的地方政府，其时间是2003年6月3日。而建立政府新闻发言人制度的宗旨，也无疑是为了促进政务公开和信息披露。

　　再查，上海社保案的进程。2002年3月，张荣坤以32亿元拿下沪杭高速上海段30年收费经营权；2003年又以50亿元买下嘉金高速25年经营权，这条路通向上海F1方程式

赛车场；在此前后两三年中，张荣坤接连大手笔投资

高速公路，到2005年6月，福禧投资参与管理的公路里程已达200公里，总投资超过100亿元；2004年张荣坤的福禧投资跻身上海电气改制，最终出资9.6亿元持有8.15%的股权成为第二大股东；福禧投资还是2005年3月成立的上海电气集团的战略投资者，出资额为5亿元。上海社保案败露之后，我们都知道张荣坤这一系列的投资或资本运作行为，大都与上海社保案有关。也就是说，上百亿的

社保基金，就是在这期间，即在上海大力推进构建透明政府期间被挪用的。

　　把这两条消息放在一起也许令人有些尴尬。信息公开也无法解决暗箱操作和腐败的问题吗？事情并非如此。近几年来，政务公开在我国已有明显的推进，比如电子政务、信息公开、新闻发言人制度等。这些进展无论如何是有意义的，是应该加以肯定的。即使是暂时起不到实质性作用的措施，尤其是制度性措施，也更应该坚持下去，我们需要一种重程序的思维。但正如上海社保案所表明的那样，目前已有的信息公开化措施，对于制止实质性的暗箱操作和腐败，还是远远不够的。

　　那么，如何让阳光穿透严实而坚固的暗箱？河北省邯郸市的政务公开试点也许可以给我们一些有益的启示。在邯郸试点中，至少有如下几点是特别需要给予重视的：

　　第一，明确权力的边界，列出权力清单，明确权力责任。在邯郸市的权力清理中，共取消市政府本级和市直70个单位的行政权力266项，占总数的10%。最终进入新政府权力清单的包括384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。在权力清理的基础上编制成《邯郸市人民政府行政职权目录》。在这个过程中，最重要的有三点：一是权力是有限而明确的，是可以用数量来表达的。比如市长手中公开行使的权力有92项，此外还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。这一点的重要性在于，建立有限政府必须从明确有限权力开始。而过去的权力处于无法监督状态，一个重要原因就是权力特别是主要领导人的权力是模糊而无限的，甚至常有以父母官自居的官员不无自豪地标榜自己“大事小情都得管”；其次，确定权力的依据是法律。在清理权力的过程中，有关部门至少查阅了4000部法律法规。在取消的266项权力中，有的是没有法律依据的，有的是与相关法律抵触的，而确定保留的一定要有明确的法律法规依据。这样就使权力行使的过程成为运用法律法规的过程；再次，权力的行使人，以及与权力相联系的职责是明确的，也即谁拥有和行使这项权力，谁就要对此负责。

　　第二，明确和公开权力的流程。权力的明确并不能保证权力在行使的过程中不被滥用。实际上，人们经常抨击的“滥权”、暗箱操作现象就是发生在权力行使的过程中。在邯郸，采取了一种也许会被人们看作笨拙原始的做法，就是绘制权力流程图。所谓流程，就是程序。权力在暗箱操作中失去监督的可能性，恰恰就在于权力行使的程序化程度过低，权力行使的步骤、规则均模糊不清。在邯郸制定的“行政权力运行说明书”中，为依法确定的2515项行政权力绘制了详细的流程图。凡法律法规明确规定程序的，依照法定程序制作流程图；法律法规没有明确规定的，依照工作程序逐项标明具体承办岗位、职责要求、行政相对人的权利、投诉举报途径等，形成工作流程。这种流程图细化到具体的细节，如“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”。同时对每一项行政权力的运行时间、运行条件、运行信息反馈、操作规程都有刚性约束，如“过期不办，视为默认”，“一次签字，不能修改”等等。

　　第三，以网络为平台，使权力透明运行。其制定的《邯郸市行政权力公开透明运行公开管理办法》，对政府信息公开应当遵循的原则、范围、程序、责任等方面做出明确规定，通过政务网站、新闻媒体、新闻发布会、政府公报等形式，把各级政府及其部门的办公地址、联系方式、职权目录、人员分工、办事条件、办事程序、服务承诺、工作纪律和责任追究等情况进行全面公开。网络提供的平台，不但使权力得以透明运作，而且使得权力透明运作的过程成为民众与政府互动的过程。据报道，包括邯郸论坛在内的政民互动网络平台平均每天受理信息2000多个。截至2006年4月30日共受理群众咨询、投诉、建议63761件。

　　由此可见，与一些地方形式主义式的政务公开相比，邯郸的政务公开有一些实质性进展。但就目前状况而言，还有几个问题需进一步讨论。

　　一是责任追究制度。信息的披露，权力的公开行使，意味着权力的自我约束。在实践中也明显存在随意性较大，想公开就公开，不想公开就不公开；信息公开时避实就虚等问题。对此，邯郸市出台了《行政权力公开透明运行投诉受理办法》和《责任追究办法》，本着“分级负责、下管一级”的原则，重点就应公开而不公开，公开而不全面、不及时、不真实，权力运行不规范，监督管理不到位等情况做出相应规定，明确了责任追究的具体事项和操作办法；

　　二是信息公开的质量。这个问题所涉及的不仅是政府的财政预决算报告内容是否公开，而是涉及预决算报告的信息质量问题。仅就我国各级政府公开的预算草案来看，即使是公布的数据，公众也很难对其进行处理和判断。甚至一些专家，对那些数字也往往是雾里看花。因此，一些看起来似乎明确的信息，实际上是无效信息。比如用相对数对应绝对数，用绝对数对应相对数等，这种最简单的办法也使得透明财政成为空谈；

　　三是信息不对称问题。政府的信息是大量的，所涉及的规则和程序相当复杂，有的甚至非专业人士也无法处理。以专业对专业，是解决信息不对称的惟一办法。因此，需要通过其他制度建设解决信息不对称问题。这些问题，将另文讨论。

　　来源：经济观察报网