谁有权圈定垄断禁区

　　九鼎公共事务研究所 秋风

　　如果随便一个政府部门都可以凌驾于市场、社会之上，行使设立垄断、禁止他人进入的权力，则中国就将永远与法治下的市场秩序无缘。

　　12月19日，国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，提出推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。

　　可以说，这份指导意见关注的是国有资本投资方向的调整，从某种程度上可以被理解为国有资本进一步收缩战线，从那些不是很重要的领域中退出，或者从那些严重亏损的企业中退出，集中到那些相对来说较为重要的领域。也就是说，政府所要控制的国有企业数量要减少，国有企业所涉及的领域很可能会缩小。

　　不过，国资委就此意见对记者的谈论，却指出了这份指导意见隐含的另一个含义，那就是，在国有企业将要坚守的那些领域，则要建立起更为稳固的垄断。国资委解释说，国有企业将在关系国家安全和国民经济命脉的七大行业保持绝对控制力，在另外九个基础性和支柱产业领域也要保持较强控制力。再加上一个“等”字，又可以把无数行业装进去。不知道那些忙着宣告中国已经基本实现市场化的专家们，对此有何感想。

　　当然，一个经济体存在国有企业，并不等于这里就没有市场秩序。但是，假如一个经济体中最重要的行业领域中的主要玩家都是国有企业，那这个经济体有没有市场秩序，就值得怀疑。再假如，这些国有企业之所以在这些领域占有强大地位，不是靠自身与私人企业的竞争，而是依靠法律设置、行政保护，则这个经济体的市场化水平，就绝对高不到哪儿去。

　　不用再去讨论国有企业与私人企业的效率和服务质量问题了，20世纪的经济史已经给出了大体确定的答案。甚至都不用再去讨论国有企业是否能够增进公众利益这样的问题。因为，人们已经看到了石油企业是如何人为制造油荒的，各种垄断企业是如何变着法子提价的，垄断企业是如何为自己的员工、尤其是为高级管理层谋取物质福利的。

　　面对这种情形，人们不免疑惑：在国有企业的效率、公平两方面都失分的情况下，为什么政府却借国有资本调整之际，强化其在某些行业、领域的垄断地位？尤其值得注意的是，在国资委所提到的行业中，煤炭、航空等等领域现在都已有民营企业进入，强化国有企业垄断是否意味着政府要用行政或经济手段，迫使这些企业退出？

　　当然，说“政府”强化甚至扩张国有企业在众多行业的垄断地位，未必准确，因为现在出面的毕竟只是国资委及其官员们。国资委作为那些大型中央国有企业的国有资本管理者，当然有权力调整国有资本的投资结构，组织国有企业的重组。但是，当国资委在调整国有资本投资结构的时候，手却伸向了国有部门之外，在统一的市场中为自己圈定了一片他人莫入的禁区。国资委此一行为是否具有法律依据？

　　回顾一下垄断的历史。欧洲重商主义时代，君主们为获取特许权转让收入，纷纷授予某些商人或公司以垄断权。在英国，这种垄断权被法律家们解释为具有法律效力，因为它们是国王在获得国会同意之后授予的。授予垄断权就相当于颁布了一道成文法。

　　为什么要这样？原来在这背后有一个非常伟大的观念：社会是先于国家的，同样，市场是先于国家的。正常情况下，国家无权禁止人们进入某一行业从事商业活动，除非享有最高权力的机构通过合宪的立法程序设立垄断。

　　今天，讨论政府活动之前提，同样应当是：市场先于国家。因而，人们享有自由地进入任何行业和领域从事经营活动的自然权利。不过，一个社会毕竟并不完全只有经营性活动，人们还需要追求其他价值，因而，国家在十分必要的情况下，也可对市场进入自由予以限制，包括设立某种垄断，假如这种垄断确实系公共利益所必需者。

　　但是，当政府通过设立垄断的方式限制人们的市场进入自由的时候，就涉及到了一个非常重大的自由权问题。因而，垄断必须经过最高立法机构经过充分审议后以立法的形式设立。更何况，国有企业的资本来自于人民的税款，更应当由作为人民代表的立法机构决定其命运。

　　现在，国资委被授予了管理中央直属国有企业资本的权力，当然可以在一定程度上决定国有企业的重组和投资结构调整。但是，它却没有权力将某些领域圈定为国有企业的垄断禁区，禁止其他企业进入。如果随便一个政府部门都可以凌驾于市场、社会之上，行使设立垄断、禁止他人进入的权力，则中国就将永远与法治下的市场秩序无缘。