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落实公民申诉权难在哪里

http://www.sina.com.cn 2006年11月05日 13:36 经济观察报

  本报首席评论员 孟雷

  前些天,新华社发了一篇报道,说两个重庆乘客要乘飞机来北京,即将登机却被机场公安给扣了下来。原因是接到两人单位和其他部门的电话,说这两人可能是要去北京“上访”,要求机场的警察配合“截访”,于是就把人给扣下了。记者就比较诧异,但采访半天也没人给他解释清楚其中的道理何在。实际上,这样的例子一直以来并不鲜见,因为“上访”从来就不那么容易。

  顾名思义,所谓“上”,就是相对于“下”或者“基层”、“本级”等等词义而言;访,则并不作访问、拜访讲,没事情去“上头”访问什么,就是去申诉、告状。现代社会文明发展,采用了“上访”这个透着温良恭谦让的词,其实若是一路访到了北京,在封建年代那就叫“告御状”。

  在中国,在对待老百姓“上访”这个问题上,其实有一点是比较先进的,而且从古到今都坚持得比较好,就是在国家制度设计上,始终留有庶民申诉可以“上达天听”的渠道。

  人少事少争执少、个人权利意识淡薄的上古,民怨的上达有两根“诽谤木”(就是天安门前那两柱华表的前身)就够用,把冤屈写了挂在上面,天子就能收到了。后来还有“登闻鼓”,在宫门外打鼓,他听了就得差人来问事。但逐渐就愈发管不过来,就得有专门的部门来办这个事,觉得不重要的事情就不能拿去烦他了。虽然刑部、都察院、御史台等等部门,也可以直接受理老百姓“上访”,但是朝廷的中央政府机构设置中一直有一个叫通政司的衙门,其职司中就有类似现在国家信访局的一般职能。理论上,来自基层包括平头老百姓对国家大事的建言直到自己的冤屈,因为没有专门给皇帝来信来访的资格,都得先投递到这个衙门里去。它也能给你分门别类,觉得特别重要的陈情,也有代为呈递于中枢的可能。

  新时代,国家对公民的“上访”权利就更为重视。不仅有国家信访局的设置,从中共中央、人大、国务院、政协,到法检两院、各部委,到各级地方政府都有接受来信来访的专设机构。更属善政的是,宪法中专门写明“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利”,“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复”。这样就把申诉权利明确为有宪法保障的当然公民权利,公民权利受侵害时,除已有的司法救济——“打官司”之外,有了更多的救济途径。甚而,这个救济途径在公民面对可能的“司法不公”时,仍然有效。于是,行使“公民申诉权”,通过“上访”直到进京“告御状”,就成为许多人最后的权利指靠。

  那么,既然从古到今老百姓都有这个申诉渠道,而且有制度保障之,为什么还会觉得“上访”难呢?

  在旧时代,虽然有这个制度但并不真的欢迎“上访”,有多少大事我们还管不过来呢,你自己的事情哪怕牵涉死活也都是小事。但来了又不能不理,于是制度的实行中就有了附加的成本,让老百姓知道不能有事就来“上访”。比如在京戏里就能看到,拦轿喊冤,要先“掌嘴”;上堂击鼓,要先打五十大板;告御状,要滚钉板,那得趴在钉满钢钉的木板上背诉状,而且要背得一字不差——《杨乃武与小白菜》里头,杨乃武的姐姐进京“告御状”,想要被受理就滚了钉板,那可一身都是血啊。虽然现实里没有这么夸张,但进京告次状就像脱层皮的状况对老百姓来说是免不了的,谁让你是“越级上访”,增加了上级机关的行政、司法成本了呢,所以你也得付出成本,不能只是路费。

  那在新时代,“上访”又难在哪里呢?大约就集中在各地方的“严防死守”上。这就有了“截访”一说,就像重庆的这两位,原地就给扣下;或者能跑到北京,也往往千方百计给弄了回去。翻了不少的戏文话本、野史杂记,说到各级官员因为百姓进京告状而向上行贿送礼的不少,甚至雇凶杀人的也有零星,但那是动了黑手段,是上不了台面见不得阳光的,能公然动用政府权力、地方警力而正大光明地进行所谓“截访”,确实还没见到以往也有这个状况。这样的“截访”,一则有违实现公民的宪法权利,二则这也堵了下情上达以使中枢了解社情民意的渠道,对于这个渠道畅通的重要,近几年数位国家领导人也曾多次专门强调。

  但为什么这些地方还能这么做、还要这么做呢?我想不外乎三点:其一,宪法的司法化还未能落实,则在宪法权利缺乏具体法律保障的情况下,这些公民权利被普遍地漠视。现在应用的行政法规《信访条例》,难以起到全面保障“公民申诉权”的作用;

  其二是除了某些地方政府、部门真的有些东西不敢让上面知道的原因外,他们也有自己的苦衷——如报载一位县信访局长的说法,这个中原地区贫困县,用于治理信访的费用一年超过200万元,其中一大半用在“截访”上,而这可以给县里换来一个表扬:进京“上访”的146人次中,没有一个被国家信访局记录在案,省里考核记录同样为零。既然还有这样的“政绩”考核指标,则地方当然要努力地完成。既然对它的“无上访”考核和表扬是正大光明的,它为“截访”甚至动用警力当然也自认为是正大光明的;

  再就是,强调众多的“上访”会妨害社会秩序和稳定。这也是经常被理直气壮拿出来的一个说辞,但是我们不免要想一想,宪法规定“公民申诉权”的初衷是在哪里?是使公众有申诉的通道和机会会妨害秩序和稳定,还是没有这个通道和机会才会最终妨害秩序和稳定?答案应该是不言而喻的。

  “好讼”与否,曾始终是中国历史上判断是否“刁民”的重要标准,在如今仍有遗音,一些“上访”公民仍经常被冠之以“刁民”的称呼。然而现实中,撇家舍业甚至长期困顿街头的“上访”者中,真正无理取闹的有多少?2003年底,国家信访局局长周占顺就曾提出了引人注目的4个80%——“在当前群众信访特别是集体访反映的问题中,80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题”。既然80%“上访”的问题是该解决、可解决的,那剩下的20%呢?实话说,即便那20%都是“无理缠访”、难解决的,也并不违法,同样是在行使公民权利。只要他举止行为得当,可以不受理或者驳回,但不能强令他不申诉;可以做工作,但不能“捉将官里去”。

  “我在乎你是否侵犯了我的权利,但更在乎被侵犯后是否有反抗的机会”,而通过“上访”这种形式来体现的申诉权就是在中国现行体制下,在司法体系之外或者司法程序尽头,为公众保留的另一条权利救济通道。在法治社会的全面建立之前,它更有着不可低估的积极社会意义。因此,对于“公民申诉权”这个宪法赋予的公民权利,只能保护,不能侵犯,只能加强,不能削弱。我们必须看到,公众的申诉、“上访”,一方面当然地表达了不信任,但是,更重要地传达出的仍旧是信任——对公道和正义以及他的权利最终能够被保障的信任,对政权、政府、司法的整体体系的信任,对宪法、对给予他这个申诉权利的制度和体制的信任。而建立信任,才是国家或政府与公民间所有关系的根本基础。

  来源:经济观察报网


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