如何塑造清廉县政

　　这些年暴露出来的腐败案件让人们得出一个经验命题：在各级党政官员中，县委书记最易腐败。

　　权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。这个公理是普适的，而在县委书记那里，权力基本上就没有有效的制约。对权力的制约手段可以有三类：选民的投票、上级政府的监督、同级权力的相互制约。这三者在县委书记那里都失灵了。

　　县委书记不是选民投票产生，而是上级党委任命的。这也意味着，上级监督很难奏效：既然上级任命了他，那同一个上级自然不愿意看到他出问题。在县级层面上，县长对县委书记没有多少制约的力量。应当说，党政分设，本来可以形成一定的分权。在较高层级的政府，两者之间确实可以形成某种牵制。但在县级政治层面上，县长却很难抗衡县委书记，县委书记是绝对的一把手。

　　县委书记之所以最易腐败，也与县级政治的特点有关。县级精英群体是一个熟人社会，官员、重要商人大体上相互熟识。只要愿意，想升官的官员、想获得照顾的商人，都可以轻易地找到掌握本地绝对权力的县委书记家里去。因而，买卖官职、权钱交易的路径非常便捷，交易成本也非常低廉，这自然刺激了官职买卖与权钱交易。

　　县委书记之所以最易腐败，还可能涉及到县级政府在当下经济增长机制中的角色。大体上可以说，县是基本的经济活动单位，张五常在其讨论地方竞争的文章中即反复强调，县是地方之间为了增长而进行竞争的主体。县政府掌握着土地，县政府也热衷于招商引资，县政府也会投资众多基础设施项目。在权力不受制约而又积极参与经济活动的制度环境下，这些领域都是腐败的高发区，县委书记自然也会频繁落马。

　　那么，如何治理县政腐败？其途径自然不出上面谈及的三条。关于权力制约，有专家提出，应在党委、政府、人大之间合理地分配权力，尤其是思考并尝试按照宪法的要求，使县区人大及其常委会真正地成为一级国家权力机关。这里的关键是做实人大常委会。

　　笔者则愿意提出一条强化上级监督的思路。目前的上级监督之所以失灵，一个重要原因是，负有直接监督之责的地市级政府与县政府有共同的利益纽带。地市政府把县政府看成实现自己政绩目标的机构，对于县级官员侵害民众权益、贪污腐败的事情则明显监督不够。

　　因此，要让地市一级承担其监督的责任，就必须构造一个利益隔离带，令其没有袒护县官的激励。为此，对现有的地市政府架构要进行彻底改革，将其改造为主要以司法和行政督察职能为主的一级政府。

　　近几年来，不少地方尝试扩权强县，削弱地市一级对县级公共事务的直接管辖权，这种方向是正确的。但是，在县政变强之后，谁来监督它，就是一个大问题。一个距离人民很近、权力广泛而又不受限制的县政府，是令人忧惧的。

　　因此，地市仍然可以发挥重要作用，但不再是作为一个同构的上级，而是作为一个没有利益关系的监督者。目前中央政府相关部门除在各地设立的土地、环保督察机构，可以再向地市一级派出基层督察机构，这样，就建立起一套与行政管理体系错开的督察体系。中央银行、

　　最重要的是，司法也可以模仿这样的建制，在地市一级设立全国性法院的初审法院。目前民众的很多怨气与其找不到有效的制度化解决通道有关。行政申诉自然无效，而法院又高度地方化，因而，乡镇政府及县政府侵犯民众权益的活动，几乎受不到有效约束。若全国性法院能够在目前的地市一级设立初审法院，受理居民与县政府、各县政府之间、两县居民之间、一县居民与另一县政府之间的诉讼，则可使司法从根本上摆脱地方的行政控制，从而给人民就近提供正义。这种诉讼还具有重大政治意义，可以约束地方政府切实执行全国性法律和政策，真正实现宪法与法律的全国统一。

　　在对地市进行此种改造的同时，也可筹划县政自治。权力广泛的县政，除了上述司法与行政督察之制约外，也需要一种内在的权力制约机制，县政自治是唯一出路。县级精英的熟人社会，恰恰适合于自治的需要。对于中国这样的大国，基层自治乃是稳定之本。但村民自治，乃至乡镇自治，难以做到真正的自治，因为狭小的区域不足提供自我维持的资源。县则是比较恰当的自治单位，民国时代也曾经有过相当成功的试验。在强县的过程中尝试自治，或可为建立县级善治，摸索一条可行之路。