政府采购制度改革就是要冲破既得利益的障碍

　　贾康

　　综合近年来政府采购理论与实务的研究，包括全国人大通过《政府采购法》之后实际工作中反映的问题，可以看到，关于政府采购制度改革的一些争议，特别是一些热点、难点问题，都是联系着既得利益背景的。很多看起来争论很激烈的问题，实际上就是因为它比较直接地、或者在很大程度上涉及到传统体制转轨过程中的既得利益格局。比如说关于政府采购制度改革必要性和改革取向的基本认识，现在在理论上看起来似乎已经说清，不需要再下大功夫、花很多时间探讨这些问题了，可在现实中还成为问题——因为有这样一种既得利益起很大作用的背景，以及在既得利益作用之下对政府集中采购制度运行的扭曲，所以现在仍有必要对一些基本观点加以强调。

　　我们要实行政府采购制度的改革和创新，必须要有一些具体的从机制上、制度上解决问题的新思路新措施，以求消除过去分散采购中大量发生的弊端。政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路，从立法和制定规则角度讲，则涉及到我们在政府采购方面基本的立法精神是什么：是走集中采购之路，还是尽可能维持分散采购，或者说在倾向性上，到底是强调集中采购，还是以集中、分散兼顾为名强调多分散。在政府采购制度具体的代表性形式上，是强调尽可能采用招标方式，还是强调搞一些平衡折衷，招标也搞一点，非招标的形式也允许它大量存在。在这方面，过去曾有很多争论，现在也不时成为一些实际工作过程中的争议热点。这个问题的实质是一种机制之争，是怎样来处理触动既得利益、实施制度创新的问题。

　　如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。基于这个出发点，可以围绕三个具体例子来展开一些讨论。

　　集中采购，决不是集中之后简单地把原来的方式照用，而是在集中的形式下一定要形成一个新的机制——以招标投标为代表的新的政府采购方式。

　　一种观点认为，集中的政府采购方式，是把过去分散的设租、寻租变成集中的设租、寻租；原来的腐败是分散腐败，现在集中起来就成为集中腐败，只是发生了这样一种变化。这种说法似是而非。其实我们只要往下追寻一步，问题就会变得明白：集中以后，机制有什么实质性的变化，这是问题的关键。集中之后，政府采购最主要的代表形式，就是要引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标。这样一来，新机制可以排除原来分散采购情况下大量发生的弊病，使暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的可能条件。因为政府集中采购的招标方式如能得到正确的实行，那么通过竞争中标的厂商，可以对政府“薄利多销”，而在厂商之间、政府工作人员之间以及厂商和政府工作人员之间交叉制约、相互监督之下，权钱交易的伎俩无处藏身。整个集中采购最有价值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能够趋向于公开、公平、公正，使政府资金提高使用效率，抑制腐败，有效体现政府调控意图的新机制。最可贵的、应该坚持的，是坚定地转换到这种新机制上面。如果我们在实行集中政府采购的时候，形成了这种机制，那么，就绝对不是把原来多个分散主体的腐败行径变成一个集中主体的腐败行径，而是在这个过程中完成了一个社会主义市场经济所需要的制度创新。这样一个道理并不难说明。

　　简而言之，集中采购，决不是集中之后简单地把原来的方式照用，而是在集中的形式下一定要形成一个新的机制——以招标投标为代表的新的政府采购方式。当然，在实际工作中也不排除有可能发生扭曲和出现“换汤不换药”的情形，在既得利益作祟的情况下，确实在一些地方，把分散变成集中，却没有有效建立公开、公平、公正的一套机制，从而也带出某些不良案例——这是一个怎么样真正建立新机制的问题，而不能成为退回到分散局面的理由。

　　组织招投标当然有一个管理成本，但是这个成本完全可以被所节约的资金覆盖，而且还能多出一大块。

　　另一种观点认为，实行招标投标成本高，时间长，不利于提高政府采购的效率。这种看法也有失偏颇。我们应当规范实行的招标、投标，看起来程序上可能要比过去分散采购时间长一些，但要注意到，以后这种集中招标投标是放在什么框架下——是放在我们公共财政预算管理的框架下。我们现在已开始实行部门预算即综合预算，并要把预算的编制水平进一步提高，以后的招标采购是在预算有采购项目计划、有一定进度安排、有一定资金范围制约这样的条件下，循序渐进规范进行的。真正做起来以后，实际上可以有效地把各预算单位的采购事项合在一起预算来“瞻前顾后”，合理统筹安排。走入正轨后，一般情况下不应造成明显的“时间长”问题。当然，有些未在年度预算中安排而临时追加的采购，要区别情况给予必要的弹性处理，不宜硬性要求紧急追加的采购都必须进入集中招标采购范围。此外，各地经验都证明，只要有效做好招标采购，这种新的方式至少可以节约资金10%以上。总体来看，组织招投标当然有一个管理成本，但是这个成本完全可以被所节约的资金覆盖，而且还能多出一大块。

　　政府采购制度规则所覆盖的政府采购活动范围，不应仅按资金来源认定，而需要按这些项目的功能认定。

　　现实生活中，在很多履行政府公共功能的采购支出里面，财政性资金只占其中一部分。不少履行公共功能的项目，或多或少是以其他资金举办的，比如说，运用国外政府贷款、国际组织贷款，也有我们国内

商业银行的配套贷款，或者政策性银行的贷款等等。甚至也不排除一些捐赠资金和一些其他可能渠道的资金，融入这种有公共职能的工程和项目。如果我们认定只有财政性资金作为来源的采购活动才能纳入政府采购制度规则的覆盖范围，比照现实就会发现一个为数巨大的资金数量脱离调控范围，不利于在转轨过程中，很好推行政府采购制度改革。我们除资金来源之外，还要按照功能来认定，这样的精神才符合政府采购法规所要完成的调控要求。凡履行公共功能的采购行为，都应被这种法规覆盖，那么，就不应强调采购项目是不是100%由政府财政资金提供，或把某一个比例很死板地定下来。一个项目不论是怎样的资金结构，即使没有财政预算内渠道安排一分钱资金，但只要它是履行政府公共职能，就应该纳入政府采购法规的覆盖范围。(作者系

财政部财政科学研究所所长）