内部自治机制：建立上地西里模式

　　业主内部机制存在的问题

　　自从《物业管理条例》(以下称《条例》)2003年9月1日实施以来，全国各地的社区相继开始了筹备业主大会和选举业主委员会的工作。然而，许多社区在召开业主大会并成立了业主委员会之后，业主内部治理的一些问题逐渐暴露出来。这些问题，不仅不利于解决全体业主对外的纠纷、维权等问题，而且又带来了业主内部的各种纷争和矛盾。

　　1. 《条例》规定了业主大会决定社区一切重大的物业管理问题，而业主委员会是业主大会的执行机构，除此之外，没有其他决策机制。显然，事事都通过召开成千上万人的业主大会来决定社区事务，肯定是不现实或难以操作的。

　　2. 《条例》规定了业主的提议权和监督权，但是这些权利如何行使，《条例》并没有具体规定。因此这些权利的行使实际上是没有制度保障的。如业主提出的议案与业主委员会的意见不一致时，或者业主对业主委员会不信任而要行使监督权时，根据《条例》规定，受理的机构还是业主委员会本身，这在制度上就是一种悖论。

　　这两个问题严重地影响着社区的自治建设。实践证明目前的“业主大会——业主委员会”的模式并不能解决业主内部矛盾，社区业主不能有效、理性地组织起来，再加上与开发商和物业公司的矛盾，使得目前许多社区的自治建设工作困难重重，举步维艰。

　　上地西里模式

　　2005年1月8日，上地西里社区首届业主大会召开。业主大会通过了《上地西里业主公约》、《上地西里业主大会议事规则》、《上地西里业主大会投票和机构选举办法》等等社区制度规范，同时选举产生了业主代表、业主委员会委员和业主监事会监事。上地西里社区业主代表大会、业主委员会及业主监事会正式宣告成立。目前，各机构的构成是：业主代表27人，业主委员会9人，业主监事会3人。

　　上地西里社区自治机构的框架是：业主大会—业主代表大会—业主委员会—业主监事会：

　　1. 业主大会，由全体业主组成，是社区的最高决策机构。

　　2. 业主代表大会，是业主大会的常设机构，在业主大会闭会期间代行业主大会的职权。除了法律法规规定和业主大会决定由自己决定的事项，其他的事项都由业主代表大会决定，业主大会可以否决业主代表大会的决定；业主代表大会只有决策权，没有执行权。

　　3. 业主委员会，是业主大会下设的执行机构，履行业主大会和业主代表大会赋予的职责。业主委员会对本物业区域

　　4. 业主监事会，是业主大会下设的监督机构，监督业主大会和业主代表大会决议、决定的执行，监督业主代表、业主委员会委员的工作情况。监事会对本物业区域物业管理监督工作的具体计划、方案、步骤、方法、措施等有决策权和实施权；对本物业区域物业管理的其他工作无决策和实施权。

　　业主监事会、业主委员会向业主大会和业主代表大会负责并汇报工作。业主代表大会、业主监事会和业主委员会三机构人员不得相互兼任。

　　上地西里模式的优势

　　从直接的效果看，上地西里模式有如下功能和作用：

　　1. 除了法律法规规定的社区规章制度、选举、财产处分及收益分配等重大事宜由全体业主组成的业主大会决定之外，其他的事务均可由业主代表大会决定，避免社区形成决策真空或业委会这个执行机构变相非法决策。

　　2. 业主的提议权可以通过业主代表大会而获得制度上的保障。业主的议案，特别是与业主委员会意见不同的议案，可以提交业主代表大会，避免业主委员会压制不同意见；同时，业主代表大会也可以就不同议案举行听证、论证和辩论，使争论的事务因制度而被强制公开。

　　3. 业主可通过业主代表大会、业主监事会有效地行使对业主委员会及委员的监督，业主委员会不再是既做裁判员，又当运动员，而业主委员会及委员也有了申辩说理的地方，避免因谣言四起而丧失公信力。

　　4. 当出现业主委员会委员徇私舞弊，或业主委员会集体辞职时，业主代表大会可及时处置，直至代行社区管理职权。按现行法规的规定，业主大会由业主委员会组织召开，经20%以上的业主提议，可召开业主大会临时会议。显然这种规定并未考虑到特殊情况。

　　5. 业主代表大会、业主监事会可定期检查、监督业主委员会的工作，形成日常的制约监督机制。

　　6. 预先审议业主委员会提交业主大会审议表决的议案，防止全体业主因信息不对称而使审议表决流于形式。

　　上地西里模式不仅从机制上为社区业主的决策和监督提供了制度上的保障，而且还为社区事务的公开和透明提供了有效的程序保障。公开是程序正义的第一要求，没有公开，就没有真正的监督。而在没有业主代表大会和业主监事会的情况下，公开什么，基本上由执行机构业主委员会决定。他们往往是在社区通过发布布告的形式进行，而这种公开的形式，似乎人人都可以监督，也可能是人人都监督不了，另外这种形式公开的仅仅是一个结果，并没有公开结果产生的过程，不符合程序正义的要求。

　　比如，业主大会授权业主委员会与物业公司签订物业服务合同，业主委员会与物业公司可能经过几个月的谈判磋商，确定了合同的文本。而当业主委员会把合同文本公告出来，让全体业主表决是否签署时，就会出现两难问题：业主会认为这么重要的合同，怎么谈的大家都不知道，所以无法决定是签还是不签；而做具体工作的业主委员会也很委屈，几千名业主，我怎么让你参与、让你了解谈判过程？无论合同文本怎样，总是有人不满意，这种情况几乎所有的社区都发生过。很多社区还出现这样的情况：由于都达不到法定的赞成票，业主大会既不能做出签订合同的决定，也不能做出解聘物业公司的决定，整个社区的管理陷入困境。

　　如果成立了业主代表大会和监事会，类似的问题可以迎刃而解。可以派监事会去监督合同谈判，谈判期间可以在业主代表大会进行论证、辩论，从而解决了过程公开的问题。

　　上地西里模式的启示

　　上地西里社区的制度化实践，给我们带来了如下启示：

　　在社区自治建设中，全体业主组成的业主大会具有最高决策权，这是符合逻辑的，但是它的决策权应当体现在那些重大而具有简单判断特征的问题上，而不是那些需要经过论证、辩论的复杂判断的问题上，后者须要全体业主通过公约的形式授权其代表组成代表大会来帮助其判断。其实不仅是上地西里社区的实践说明了这个问题，几乎所有的社区(业主人数较少的除外)实践都说明，人数众多的业主大会决定一切事务是不现实的，出路只有一条，就是成立业主代表大会。

　　如果我们不能在制度建设中以程序正义为首要目的，那么我们的制度建设将难以摆脱能人治理的色彩。而在人数众多的共有财产管理中，能人治理又将必然导致各种纷争。这似乎是一个二难选择。中国的历史似乎在暗示这样一个循环：自治，混乱，强权干预，恢复秩序，再自治，再混乱。我们是在历史的老路上循环，还是勇敢地跳出循环？

　　来源：经济观察报网