商业风险不能再由政府埋单

　　乔新生

　　中南财经政法大学教授

　　近日，十届全国人大常委会审议并表决通过了《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《破产法》)。该法第134条规定，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构符合破产条件的，国务院金融监管机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。该项规定被解读为中国《破产法》允许金融机构实施破产。

　　其实，金融机构重整或者清算不等于金融机构破产。《破产法》明确规定，金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。换句话说，金融机构的破产不能直接依据《破产法》的程序进行，国务院可以根据相关法律和规定制定具体实施办法。未来国务院制定的办法是否会彻底改变《破产法》的基本规定，人们还不得而知。但是，国务院行政法规改变全国人大法律的适用范围已经有先例可循。《公司法》规定了出资的基本方式，凡是可以用货币估价并可以依法转让的都可以作为公司的出资。但是，国务院制定的公司登记条例却明确禁止自然人姓名、信用、商誉作价出资。所以，如果认为中国的金融企业可以实施破产，显然过于片面，也过于乐观。

　　从本质上来说，企业也是契约，是一系列复杂经济契约的总和。契约具有“相对性”，当事人不得为他人设置权利和义务，而契约当事人之外的第三人包括国家机关也不得为契约当事人设定权利义务，除非债权人和债务人同意，否则，任何机关和个人不得宣告企业破产。《破产法》关于金融企业重整和清算的规定显然违反了契约的一般原则，有可能将商业风险转化为政府风险。

　　一旦进入破产重整程序，那么就有出现宣告破产的可能。如果监管部门请求人民法院宣告金融破产，那么，必然会面对数以千万计的存款人。由于我国正在着手完善存款保证金制度，而政府此前明确宣布承担金融企业支付风险，所以，如果在金融领域贸然引入破产程序，宣告金融企业破产，那么，破产的不仅仅是金融企业，政府的信誉也随之破产。

　　我国金融领域的商业化改革一直在进行，但是，无论从管理体制还是经营风险意识来看，我国金融企业离真正的市场主体相去甚远。在《破产法》中规定金融企业的破产内容，显然有助于中国金融企业的市场化改革。但是这种只援引《破产法》部分程序，而不全面适用《破产法》宣告金融企业破产的做法，不如专门制定金融企业破产法更有效率。

　　笔者认为，金融企业破产需要一系列的法律制度支撑，首先，要制定《储蓄法》，明确存款人的法律地位，并且明确存款的法律性质，确保存款人的利益得到保障。其次，应当进一步完善金融企业保证金制度，确保金融企业有一定的支付能力。第三，应当明确金融企业责任制度，确保金融企业义务明确、责任清晰。

　　如果说破产是最后的解决方案，那么应该先为金融企业破产做好制度铺垫。如果政府金融监管部门申请企业破产，那么，就应该做好承担一切法律后果的准备。如果政府通过制定行政法规推卸自己的责任，那么将会失信于债权人；如果政府承担金融企业破产带来的损失，那么全体纳税人将不会答应。政府希望借助于破产程序，摆脱金融企业面临的困境，但现在的制度设计，恰恰让政府深陷其中。金融监管机构申请金融企业破产违反了契约“相对性”原理，剥夺了金融企业债权人的选择权。