反复使用行政调控将持续地扩张行政部门的权力

　　摩根士丹利全球首席经济师史蒂芬·罗奇在7月21日发表了一篇文章《中国的控制难题》，指出当下中国宏观调控的特征：中国不大可能依赖正统的稳定政策来遏制投资过热，在试图对一个失控的经济恢复控制的过程中，中国的中央计划当局要比其中央银行重要得多。

　　身在庐山，人们对发改委频繁发言，似乎已经见怪不怪。但经外人提醒，才陡然发现，当前宏观调控的行政特征确实相当突出。自2004年以来，除了几次利率调整之外，宏观调控几乎完全在由国家发改委主导。

　　20世纪90年代中期以来，随着分税制改革，

中国经济发生了一项根本性的结构变化：经济增长的政治推动力从中央政府转为地方政府。分税制改革让各个地方政府成为独立的利益主体，并在中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式。大量公共品供应责任由市县政府承担，但当时给地方政府的财权并不与此匹配，地方政府必须寻找新的财源。同时，经济增长业绩在官员的政绩考核体系中的权重越来越大。而在目前的体制下，政府对各种资源仍保持了强大的控制权，地方政府可以通过各种方法控制信贷、土地、劳动力等要素的价格。

　　于是，地方政府就既有动力、也有能力通过吸引投资、通过政府直接投资，推动本地经济增长。由此出现了地方政府为了增长的竞争。专家们普遍认为，这种竞争是90年代中期以来经济增长的主要驱动力量，中央政府因此坐享快速增长的税收。

　　但当中央政府需要承担宏观稳定职能的时候，遇到了问题。中央政府的宏观调控政策，似乎无法抑制地方政府驱动的投资热。

　　同样令人略觉惊奇的是，2004年以来的调控措施，几乎完全是行政性和政治性的。包括通过政令的方式控制土地供应，由发改委严格控制项目审批，强化环保标准的执行，或者直接对产业结构、产品结构进行控制。这一次对

房地产过热的调控，更采取了强化反腐败的方式。

　　但是，以行政调控对付地方政府驱动的过热，似乎有点儿自相矛盾。目前的过热，在很大程度上是由政府推动造成的。假定过热是由县级政府推动的，则中央政府出台的行政性调控措施，需要由省级、市级政府来细化、解释及执行。原则上，执行链条拉长意味着执行的效果将会大打折扣。更重要的是，省级、市级政府在下属各县的经济增长上同样享有重大利益，因此，他们通常倾向于稀释、截留中央政府的宏观调控政策。即使是这样的政策，县级政府也未必认真执行，而对于这种抵制行为，市级、省级政府未必会认真防范、惩罚。同时，对此种监管上的故意松懈，中央政府也未必拿得出有效的办法来对付。

　　有学者说，中国90年代以来的经济之所以能够保持稳定增长，乃是因为经济学界和政府对如何进行宏观经济管理拥有了更多知识。那么，以行政调控来对付地方政府驱动的过热，能算智慧吗？

　　当然，这几乎已经是一种本能反应。不论面对什么问题，政府都习惯于用行政权力对付行政权力。比如，地方政府、基层政府侵犯农民的权力，人们就呼吁更高一级行政权力介入。今天，很多经济学家也是这样论证行政调控的合理性：行政推动的投资热，就该用行政手段来解决。

　　但事实表明，这似乎不是高效率的解决办法。中央政府确实需要对维护某些基本价值承担责任。因而，需要约束地方政府，但被历史证明有效的办法，不是用行政权力约束行政权力，而是用法律，用司法权约束行政权力。类似地，政府在承担管理宏观经济责任时，也应当依赖货币政策，尤其是在经济过热本来就是地方政府造成的时候。货币政策至少具有行政调控所不具备的巨大优势：不需要经过地方政府环节即可直接作用于经济活动主体。

　　更不要说，反复使用行政调控，将持续地扩张某些行政部门的权力，使经济过程受到权力的更大控制，而这将阻碍市场的健全发育。