新农村建设的经济学解读

　　作为未来中国经济的最厚重板块之一——“新农村建设”随着被称为“2006年1号文件”即《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)的最新亮相已清晰地浮出水面。这一由区域政策、产业政策和分配政策多路宏观力量组合，从以经济建设为中心，拓展到政治、经济、社会、文化、党建五个建设方面构造的非常愿景，不仅是中国“全面小康”与“和谐社会”的生花妙笔，而且将撑托出未来中国经济的一个巨大增长空间。

　　“新农村”版本

　　从铜器工具的出现到铁制工具的推广，从大机器的使用到信息技术革命，社会经济的脚步在不同时代生产力的作用下一路提速快行。兴盛的工业、繁荣的商业以及日渐亮丽的城市，都以自己骄傲的生态不断对经济文明作出完美的诠释和圈点。然而，只要我们对经济发展的过程稍作整理，就会发现广袤的乡村田野并没有随着一次又一次的经济复兴而出现日新月异的变化，农村成为了萦绕在经济历史长路中始终难以轻松的咏叹。

　　挑战自然是人类与生俱来的本能。20世纪20年代早期，被称为“新儒家思想先驱”的梁漱溟先生，在孔老夫子的家乡山东挑头发起了一场以文化教育为主导的“乡村建设运动”，并很快在广州、河南等地进行了一系列的试验和努力。然而，梁先生对农村的“哲学式关怀”并没有最终博得农民的呼应，以致其幻想的新农村图景不折自废。不过，令梁先生备感欣慰的是，10年之后，自己曾经未竟的事业得到了更大规模的传承——毕业于美国耶鲁大学的晏阳初先生带领数十位大学教授、博士举家迁往贫困地区河北定县，在那里开展了长达10年的乡村建设运动。可惜地是，这场旨在运用现代知识对农民进行“卫生、文化、生计、公民”四大教育进而达到根治“弱愚穷私”四大顽疾的高尚行动，由于在指导思想上过多地依赖于西方文明，从而缺乏对中国问题的整体关照，最终还是未捷身退。

　　对于中国一代又一代的知识分子而言，关注民族与国家命运的思想遗风似乎从来没有因实践的坎坷而淡化。70多年后的今天，以中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军为代表的国内知识界人士再一次踏上了晏阳初先生曾经畅想过的河北大地。在那里，这些头顶白丝的专家学者不辞劳苦，全力扶助农民成立合作经济组织、创办老年人协会并组织农民开展各种文娱活动。用温铁军先生的话说，在商品经济背景下搞农村建设的目的就是增强农民同外界的集体谈判能力，并最终取得平等的社会地位。

　　与温铁军教授一样，为建设“新农村”奔走呼号多年的北京大学中国经济研究中心主任林毅夫教授所提出的设想极具操作性。在林教授看来，农村的落后主要是基础设备与公共条件使然，因此改变农村必须加强农村基础设施建设，并且应当以政府投资作为主导。虽然林毅夫至今并没有像温铁军那样开垦出一块“样板田”，但其政策主张似乎越来越多地被实践所映衬。

　　长三角地区——中国区域经济最富活力的板块， “新农村建设” 如今正被地方政府演绎得风生水起。苏南的“农田向规模集中、工业向园区集中、农民向城镇集中”规划，浙江全省范围内的“万村整治、千村示范”工程、义乌的“大五化”(农业产业化、工业园区化、农田标准化、农民知识化、城乡一体化)和“小五化”(农村社区道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化)行动以及南京地区的“五好”(规划建设好、经济发展好、生态环境好、乡风民风好、文明和谐好)“两个推动”(推动民营经济加快发展，增强农村经济实力；推动农村环境整治、改善和提升生态环境)实践都从不同的角度展示出对农村历史以及建设理念的超越。

　　他山之石，可以攻玉。20世纪70年代就已经展开的韩国“新村运动”如今已经成为国际舆论一致认可的成功典范。20世纪60年代，在重点扶持产业发展和扩大出口政策的作用下，韩国工业获得了快速发展。然而，在其整体经济实力不断增强的同时，却引发了城乡之间发展严重失衡、城乡收入差距越拉越大等一系列经济和社会问题。在这种背景下，韩国政府历经10年时间，总共投资2.8万亿韩元，集中建设农村基础设施和公共服务体系，同时发展农产品加工为主要内容的农村工业。经过40多年的韬光养晦，在工业化、城市化快速推进过程中，实现了城乡经济协调发展和城乡居民收入的同步提高。

　　中国今天的城乡格局与20世纪60年代的韩国有着惊人的相似。所不同的是，如今的中国政府不仅仅策划和树立起了“统筹城乡”的重大方略，而且在我国人均GDP已超过1000美元和农业产业化龙头企业日臻发达的现实背景下，农村进行新一轮扩张无疑获得了非常厚实的经济依托。显然，集历史与国内外经验之大成的中国“新农村建设”将会变得更加的丰满与灿烂。

　　尴尬而残酷的现实

　　28年的中国经济改革狂澜不仅荡涤了农民的小生产思维，而且抛弃了自给自足的农村经济生态。于是，在历史发生变化的瞬间，我们听到了“农民工”进城的汹涌脚步声，看到了“黑土地”上拔起的红砖瓦房，还有华西村、南街村等一个又一个的耀眼“明星”跳入到我们的眼前。但是，如果以此为据，得出中国农村蓬勃发展和经济繁荣的结论，那么你就大错特错了。

　　弥漫在我们周围的权威且沉重的信息很难让我们对农村给出乐观的结论。 “我国城镇居民收入差距最高达10.7倍”，国家统计局城市社会经济调查总队发布的消息令人愕然。“中国城乡居民的人均收入差距在1995年时为2.5倍，到2003年时扩大至3.23倍，如果考虑到城镇居民获得的各种转移支付和补贴等，实际的收入差距则达5倍”，国情分析专家、清华大学教授胡鞍钢的研究结论振聋发聩。“必须看到，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好‘三农’问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务”，入木三分的分析如重石击心。

　　城乡间落差源于制度性扭曲。在中国难以割舍的工业化和城市化进程中，农业始终扮演着“输血”的角色。计划经济时代，每年高达上万亿元的价格“剪刀差”让农业长期处于被掠夺地位；即便是改革以来的很长一段时间，为了支撑起日益膨胀的工业盘子(除了城市工业外还有乡村工业)和急速蔓延的城市扩张，农业与农村又以大面积的土地流失这一最典型的原始资本积累方式被抽筋盘剥。对于中国农民来说，也许最值得自己高兴的就是如今含辛茹苦打晒出来的粮食等农产品能够顺利卖出钱来，可他们怎么也不会想到，在化肥、农药等生产资料追着农产品价格一路攀涨的情况下，从农业身上制造出来的微薄剩余价值却几乎被高昂的生产成本吞噬殆尽。按照经济学的分析，决定一个商品的价值量是生产该商品所花费的社会必要劳动时间，但在价格的市场博弈之中，由于受到“制度性”压迫，粮食等农产品价值很难真实体现出来。

　　农业最终产品的被低估直接导致了中国农民至今未能逃出贫穷的魔窟。时至今日，中国仍有3000万的赤贫农民。联合国驻华机构曾在《中国实施千年发展目标进展情况》的评估报告中这样写道：“从农村人口的收入增长率来看，中国已经从20世纪90年代初的每年5.7%降到2002年的3.7%，而在这期间正是中国经济高速增长的时候，但农业人口的收入增长率反而下降了。”“从人类发展指标看，上海跟葡萄牙这样的发达国家是接近的，但是西藏和贵州的农村地区只相当于非洲的纳米比亚或加纳这样的贫穷国家”。

　　其实，正如国家统计局副局长邱晓华在2005中国最发达县域经济论坛上所指那样，当前农村发展最突出的问题除了农民收入水平明显偏低之外，基础设施的匮乏和文化、教育、卫生等社会事业严重滞后同样成为国际舆论广泛诟病的话题。

　　联合国开发计划署在2005年《人类发展报告》中对中国作出了如此动人心魄的描述：“由于中国实行卫生体制的社会化改革，有70%～80%的农村人口没有医疗保障，导致成千上万婴幼儿和农村人口等弱势群体不必要的死亡。”社会保障的缺失集中表现为政府投资行为的失衡。资料表明，2004年全国公共卫生总费用4300多亿元，政府投入590亿元，其中84%投入城市地区，而投入农村地区的费用仅占16%。

　　与农村社会保障体系一样贫瘠的还有乡村教育事业。同中国教育改革整体式微相比，目前中国教育最大的悲哀恐怕是农民子弟在整个教育体系中失去公平机会。我们姑且不论那些多如牛毛的农村失学儿童和辍学初高中生，仅以笔者所在的大学为例，每年新生中20%的农村贫困学子所组成的校园“黑色风景”总让人无法得到片刻的安宁：平均每天只有2～3元的生活费，冬日里没有棉衣包裹的单薄身躯，还有在城市孩子面前始终难以抬起头来的自卑……，所有这一切无疑是农村、农民在整个社会失去公允的微缩。

　　国际经验表明，工业化、城市化过程中伴随农业衰落和农村凋敝的现象比较普遍。而这种生态结果在长达数十年“以工哺农”的中国体制环境作用下尤显剧烈。但有一点我们必须承认，只要农村还是贫困、愚昧、绝望的汪洋大海，那么部分地区的繁荣将成为漂浮的冰山，而我们的未来将笼罩在不确定的阴云之中。

　　发展思路的切换

　　“三农问题”从1949年新中国成立后，毛泽东等第一代新中国领导就在上下求索，在新中国成立后，一共颁发过8个与三农问题相关的“一号文件”，其中5个“一号文件”发布于1982年至1986年。内容基本上是关于家庭联产承包责任制。这5个文件把农民从人民公社体制中解放出来，农村开始繁荣，农民也从千年固守的乡村社会解放出来。然而从1996年开始，农民人均纯收入连年直线下跌，城市居民的人均可支配收入却大幅增加。看来包产到户带来的生产力解放的能量基本释放殆尽，发展中又遇到多重新生矛盾。

　　在新世纪中能否彻底解决“三农问题”，数亿双眼睛盯向中央高层，2005年3月，温家宝在全国两会上充满深情地誓言，“共产党人一定会走出这一怪圈”。

　　“农村稳，则社稷稳，农村固，则江山固。”三农问题得到空前的重视，这从中央连续三年颁发的三个一号文件可以看出。

　　2004年10月，胡锦涛总书记提出：“工业应该反哺农业，城市应该支持农村。”这标志着中央高层已经在探求以工补农，重新构造初步工业化所付出的代价——城乡两个反差鲜明的社会。

　　2004年，中央发布一号文件，解决农民增收问题，2005年又发布了一号文件，将大范围、大幅度减免农业税。2006年的一号文件含金量最高，要在几个方面进行改造，需要大量的财政转移支付。

　　寻找中国“三农”问题的根本出路，经济学家与社会学家们开出了琳琅满目的药方。其中有一种观点十分流行：通过加快城市化的节奏，吸纳农民向城市转移，从而推动农民的富裕和农村的发展。的确，城市化是一国经济发展不可逆转的趋势，国家的经济现代化也主要表现为人口的城市化程度。然而具体到中国而言，试图通过城市化的提速来带动农村发展，至少从近期来看遭遇到了不少的龃龉。首先，中国人多地少，土地资源的禀赋约束和政策约束已经客观上形成了对城市化扩张的空间压迫；其次，相当数量的“农民工”并没有随着已经进入城市而改变原有贫弱的经济地位，他们仍然生活在十分恶劣的工作和物质环境中；第三，即便是松动了城乡户籍管理制度，农民成为“市民”或“准市民”，但城市中高昂的生活开支、子女教育费用以及住房成本等都是他们目前根本无法承受的，何况在就业方面还受到城市失业人员的竞争性挤压。

　　其实中国农民并不存在离开农村的原始冲动，之所以还是选择了背井离乡涌入城市，除了农业比较效益低下外，主要是农民失去了如同城市居民那样的社会生活保障和生活环境。但只要上述问题得到了改善，农村自身所能形成的发展能力并不亚于城市化作用于农村的外部拉力。因此，解决“三农”问题的最好方案恐怕还必须回到农村。

　　德国赛德尔基金会在山东省青州市南张楼村已经进行了长达15年的“巴伐利亚试验”支持了我们以上的判断。这项被称为“城乡等值化实验”的目的就是解决怎样能把农民留在土地上而不是一股脑儿涌向城市。15年中，德国人共计投资了450万元人民币，集中用于实验村环境的改善和基础设施的完善，使得昔日“不靠城、不靠海、不靠交通要道、没有矿产资源且人多地少”的南张楼村发生了翻天覆地的变化。在这里，虽然村民住房多为简朴、舒适的平房，但全部柏油化的街巷把这个大村分割得井井有条；工业区、文化教育区和生活区也是错落有致。生活区安静，没有污染；教学区独立，不受干扰；工厂区则是水、电、路齐全。目前，南张楼村年人均纯收入达6000元，农业成为农民的副业，而企业生产成为正式职业，许多企业还为农民工买了养老、医疗保险。而一个特别吸引人眼球的数字是：“巴伐利亚试验”项目实施前，南张楼村居民是4000人，现在还是4000人。

　　人们也许可以怀疑“巴伐利亚试验”的普遍性，但有一点我们必须面对：到2020年农村人口占总人口的比例即使降到45%，仍会有近7亿人，到2030年这个比例下降到30%，还有5亿人生活在农村。宏观政策的设计显然不能脱离这一最基本的主调。

　　值得欣慰的是，与以分权为主旨的家庭联产承包责任制改革和以减负为核心的农村税费改革，各自只是突出枝节修补相比，“新农村建设”的方案将更具系统性和综合性。即从2006年开始，由政府牵头，利用公共财政资金向农村投资，将开展四大工程建设。无疑，“新农村建设”形成了对公共财政支付的强大需求。而这一点已经在高层形成了共识。最近中央财经领导小组办公室副主任陈锡文明确表态，中央财政今后将通过转移支付途径重点支持农村基础设施的改善；国家统计局副局长邱晓华公开承诺，政府在今后一段时间将把国债的主要部分、国家政策性金融的主要部分，集中投向农村基本设施。诚如斯，一个"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的新农村走到我们面前也只是时间早晚而已。

　　与农村一起飞

　　从改革长路一路走来的中国经济采撷到了GDP年均增速超过8%的丰收果实，但同时也遭遇到了通货紧缩的严峻挑战。有权威分析报告表明，从2006年开始，我国的商品零售物价指数将由正转负，实现经济增长的传统动力因素正在受到客观性修正。

　　拉动中国经济上一轮急速扩张的出口和投资已日渐式微。城市钢铁、水泥、汽车以及房地产，由于明显的投资过热已经出现了产品过剩，并且成为产业政策风险警示的目标，它们对国民经济的“发动机”作用日显疲态；出口方面，加入WTO五年来，中国所拥有的存量需求能力得到了迅猛的释放，而且随着全球贸易保护主义抬头和人民币升值压力的不断加大，今后出口增幅必然降低，通过出口增长拉动经济发展的可能性逐渐丧失。这种情况决定了内需式消费将成为未来中国经济增长的“救命稻草”。不过，作为强大消费力量的城市居民消费，已经出现了明显的边际递减趋势，依靠城市居民的增量消费来拉动经济增长剩余空间显然不大。因此，启动占全国总人口69.6%的农村消费就成为中国经济未来的希望。

　　这种推理在“新农村建设”中获得了比较充足的解读。以家电产品为例，目前农村每百户居民彩电、冰箱、洗衣机三大件的拥有台数分别是城镇居民拥有量的30.1%、12.2%和25.2%。造成这种消费状况的原因是农村电网老旧，电压不稳，而且电价高昂，同时电视信号微弱，有49.7%的农户没有自来水。但新农村建设后，若每百户农村居民对上述三大件产品的拥有量，每提高10%，市场需求量就可以增加2300万台。不仅如此，以新农村建设为主要内容的农村道路、电网 、自来水建设项目一般较小，使用的物质投入以国内企业供给为主，对扩大内需的直接刺激作用十分明显。

　　据此，国家相关部委已经在农村打出了一系列的政策“组合拳”。国务院在前不久下发的《国务院关于促进流通业发展的若干意见》中指出，国家鼓励优势流通企业用连锁经营方式完善农村流通网络，开展农产品连锁经营试点。对试点企业开具的普通发票作为进项税额抵扣凭证；对试点企业建设冷藏、低温仓储、运输为主的农产品冷链系统的，可以实行加速折旧。商务部提出要在全国部分县市开展“万村千乡”市场工程建设试点，计划三年内在试点区域培育25万家农村连锁超市。日前，商务部已会同财政部共同下发文件，对参与“万村千乡”市场工程的企业给予资金支持。

　　显然，对于国内生产企业和流通企业而言，“新农村建设”无疑是一次重要的市场机遇。有专家算过这样一笔账：未来五年中央财政用于农村基础设施建设的投入至少为3万亿元人民币，根据政府的“投资乘数”原理，仅此一举就可以为相关企业制造5～6万元的投资空间。与此同时，作为农业产业化链条最重要环节的龙头企业建设，也将成为今后政府引导企业投资的重点。如果国内企业参与到农业产业化的过程中来，并能在玉米加工制品、乳制品、肉类制品、果品、蔬菜等基础产业上率先突破，完全可以拿到50～100亿元的年销售收入业绩。

　　不过，我们想再次呼吁，如同许多人感情上并不能接受将“新农村建设”看成是扩大内需的“救急”之举一样，当经过重新武装后的农村释放出众多市场机遇之时，国内企业面对渴望发展、祈求脱贫的农村和农民，应该更多扛起的是社会责任。也许只有这样，才能真实凸显出“工业反哺农业，城市反哺农村”的时代内涵。

　　(作者系广东技术师范学院经济学教授)

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　　2006年农村四大工程建设

　　·产业支撑建设。包括大力提高农业科技创新和转化能力，通过深化农业科研体制改革，加快建设国家创新基地和区域性农业科研中心，鼓励企业建立农业科技研发中心，改善农业技术创新的投资环境，发展农业科技创新风险投资，加强农业高技术研究，继续实施现代农业高技术产业化项目；加强农村现代流通体系建设，积极推进农产品批发市场升级改造，促进入市农产品质量等级化、包装规格化；鼓励商贸企业、邮政系统和其他各类投资主体通过新建、兼并、联合、加盟等方式，在农村发展现代流通业；积极发展农产品、农业生产资料和消费品连锁经营，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系；积极推进农业结构调整，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，调整优化农业结构；加快建设优势农产品产业带，积极发展特色农业、绿色食品和生态农业，保护农产品知名品牌，培育壮大主导产业；发展农业产业化经营，着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的实惠；加快发展循环农业，大力开发节约资源和保护环境的农业技术，重点推广废弃物综合利用技术、相关产业链接技术和可再生能源开发利用技术。

　　·农民增收工程建设。即充分挖掘农业内部增收潜力，按照国内外市场需求，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，推进“一村一品“，实现增值增效；稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策；适应农业生产和市场变化的需要，建立和完善对种粮农民的支持保护制度；加大力度改善贫困地区的生产生活条件，扶持龙头企业带动贫困地区调整结构，拓宽贫困农户增收渠道。

　　·农村基础设施建设。包括加快农村能源建设步伐，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术；加强村庄规划和人居环境治理，重点解决农民在饮水、行路、用电和燃料等方面的困难；加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地，向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。

　　·农村公共服务体系建设。即建立健全农村义务教育经费保障机制，2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行；大规模开展农村劳动力技能培训，扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，增强农民转产转岗就业的能力；积极推进新型农村合作医疗制度试点工作，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度；逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会保障体系。

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　　2004～2006年中央关于三农问题一号文件

　　2004年中央一号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。主题是“促进农民增加收入”，提出了“要建立对农民的直接补贴制度”。这个文件是新中国成立以来第一个关于农民增收的一号文件，提出了9个方面22条促进农民增收的政策。文件从农业内部、农村内部和农村外部三个层次，提出促进农民增加收入的有关政策，决定降低农业税率3个百分点、取消除烟叶外的农业特产税、实行粮食直补、良种补贴和大型农机具购置补贴政策。

　　随后，又出台了保护耕地、加大农业投入、严格控制农资价格和实行粮食最低收购价4项保障措施。在中央一系列惠农政策带动下，当年粮食播种面积开始恢复，到2005年，粮食播种面积达15.6亿亩，两年共恢复面积7300万亩，扭转了粮食面积连续下滑的势头。农民从“两减免、三补贴”政策，直接得到451亿元的实惠。

　　2005年中央一号文件——《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，提出把提高农业综合生产能力作为2005年农村工作的主题，按照“以工促农、以城带乡”的思路，出台了27条惠农政策，除强调稳定、完善和加强行之有效的政策外，还提出进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度；加快农村教育、卫生等社会事业的发展，各级财政新增的教育、卫生、文化等事业经费，用于农村的比例不得低于70%等一系列新政策。

　　2005年仅中央财政用于“三农”的支出就超过3000亿元，全国有28个省份在2005年免征农业税。而2005年农业和农村经济也迈出新步伐，粮食生产达到9600亿斤以上，比上年增产291亿斤；农民人均纯收入比上年增加300元以上，增长约6%。

　　2006年中央一号文件——《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，以建设社会主义新农村为主题。包括十大重点：

　　·由中央财政每年增加500亿元，用于兴建农村基础设施，坚持投入10年，力争全面改善农村的生产生活条件。

　　·由中央财政每年增加300亿元，用于兴办乡村卫生事业，力争用5～8年的时间，彻底解决农民看病难的问题。

　　·由中央财政每年安排500亿元，用于乡镇以下农村义务教育和资助贫困学生上大学，在农村全面实施两免一补，全面改善农村中小学办学条件，彻底解决农民子女上学难的问题。

　　·全面加强乡镇政权建设。拟由全国人民代表大会对宪法中有关乡镇政权的内容进行修改，通过全面建立乡镇政权的民选、民评、民监督等运行机制，把乡镇政权建设成为真正的民本政权，使之由目前对上负责彻底转变为对下负责，从根本上成为解决三农问题的主体。

　　·每年增加500亿元，用于保障乡镇政权的正常运转，各级地方政府也要逐年增加对乡镇的保障。县级政府要把乡镇干部的工资福利待遇纳入统一预算，由县级财政负责统一发放。

　　·从2006年起，乡镇党委政府的任期改革为5年，在任期内，如无特殊情况，不得对乡镇党委政府的领导成员实行调动和撤换。确需调动和撤换的，必须经过严格的法定程序。省、市党委政府不得直接向乡镇下达工作任务，各级党委政府的工作部门无权向乡镇下达工作任务。以确保乡镇党委政府能够集中精力解决三农问题，全身心地为农民服务。

　　·从2006年开始，对于农村的各种投入，将分年度由财政部直接下拨到乡镇，不再经过各级政府和部门周转。国家

审计署每年要组织专门力量对财政部资金下拨情况进行审计，对乡镇使用专项资金的情况进行检查。对检查出来的违法乱纪行为，要依法严加惩处。

　　·切实加强乡镇

公务员编制管理。按每100平方公里5名和每万人5名之和以及每个乡镇公务员总数不超过45人的标准确定乡镇公务员编制。凡现有人数已经超过此标准的，一律不准新增人员，直到控制到此标准以内为止。对于乡镇公务员严重超编的，各县要采取得力措施予以消化，确保逐年减少。在乡镇公务员人数没有达到控制标准以内之前，各级组织部门不得向乡镇选派选调公务员。

　　·加快实施乡镇

事业单位改革。从2006年元月1日起，乡镇事业单位不得再新增在编人员，逐渐转变为聘用制的用人机制。属于竞争性和收益性的行业，要彻底推向市场。属于公益性的职能，乡镇要确保投入，保证此类事业的正常开展。

　　·由各级政府部门在农村收取的各种行政经费，由县乡两级分享。其中，乡镇分享的比例不得低于80%，用于补充农村基础设施建设的经费不足。