城中村改造中的财政风险

　　网箱鱼

　　城中村改造是政府主导下的一项城市重建更新工程，而财政资金则是政府调控、扶持和保障城中村改造的重要资源，因此，改造中方方面面的矛盾和问题都会直接或间接地反映到财政上来，对财政提出财力上的要求，构成财政的负债或债务，并在一定条件下表现为财政风险。财政风险可以分为内生性风险和外生性风险。

　　内生性风险是指政府系统内部各种不利因素引发的财政风险。

　　从体制方面看，风险的出现主要是政府职能界定不清产生的。

　　一方面，政府在城中村改造中容易出现"越位"，大量包揽原本可以由市场自行调解和解决的改造工作，造成财政资源的浪费，引致过高的财政负担，造成政府的直接显性负债。而另一方面，政府在城中村改造中也容易存在“缺位”，将绝大多数原本应当由政府调控或扶持的改造工作完全推给了市场和村民(集体)，导致城中村改造市场配置失灵，造成部分项目无法投入改造，致使政府丧失应有的财政收入，造成政府的直接隐性负债。

　　从制度方面看，风险的产生则存在多方面的因素。

　　首先是立法滞后或法规制定不合理带来的风险。部分与城中村改造密切相关的标准、实施办法等不能及时通过立法程序形成法规，指导和规范城中村改造工作；而现行的法规又不尽合理，致使许多能够有效推进城中村改造工作的做法难以落实或是绕道走，政府因此丧失调控的主动权或不得不另行消耗大量财政资源进行调控，财政资源被极大浪费，形成政府的直接隐性负债。部分区在相关法规制定上从局部利益出发，造成城中村改造的区域性失衡，导致政府在整体调控上耗费巨大财力，形成政府的直接隐性负债。

　　其次是缺乏必要的公共决策过程带来的风险。城中村改造涉及到相当复杂的公共决策过程：包括目标的确立；拟定决策方案所应遵循的原则(如多方案原则、多要素原则、排斥性原则和可操作性原则)；方案评估的各项标准(如效益标准、协调性标准)；方案选择的各项原则(如悲观原则、乐观原则或最小遗憾原则)；调整方案的各类方法(如回溯分析、非零起点、双重优化)等一系列严谨而科学的决策手段和流程。这在大型公共决策过程中是极其必要的。如果我们仍旧沿用以往的低水平的决策方法，势必造成城中村改造难以完全按照我们的预想推进，影响改造进程。迫使政府动用预期以外的财政手段来弥补和调整改造进程，构成财政运行的潜在危害，形成政府的直接隐性负债。

　　再次是缺乏监督或监督不力带来的风险。比如，改造中用于扶持、调控的财政资金，在事前和事后缺乏监督或监督不力，造成财政资源浪费或使用效率低下，形成政府的直接显性负债；改造的优惠政策由于缺乏监督或监督不力，被套用在其它项目上，造成财政资源的浪费并侵害了正常的财政收入，形成政府的直接隐性负债；缺乏必要的

开发商准入机制或监管不力，造成城中村改造项目烂尾，由于城中村改造的特殊性，迫使政府必须动用其它财政资源完成项目，平息由此引发的社会问题，这同样构成了政府的直接隐性负债。

　　另外政策有效性难以保证也是制度方面存在的风险。如改造政策反复过大，缺乏必要的连续性，存在阶段性的有效和阶段性失效的问题，对财政运行造成危害，形成政府的直接隐性负债；或是政策执行力度不够，政策落实出现打折扣的现象，给财政运行造成危害，构成政府的直接隐性负债。

　　从官员本身看，风险的产生更具有很大的不确定性。

　　首先是改造策略运用失当带来的风险。政府官员为追求短期内的改造效果和一时的政绩，在诸如改造重点是先放在综合整治还是放在整体、局部拆建等问题上策略运用失当，造成财政在相当长的一段时期内既要投入大量的综合整治扶持资金，又无法从城中村改造中获得足够的地价收入和税金收入，给财政运行构成危害，构成政府的直接隐性负债。

　　其次是官员道德问题带来的风险。这里所说的官员不仅指政府官员，也包括村股份公司等村集体的领导层。如果官员不能正确地使用权力，就会把国民赋予的用以谋求公共福利的权力改变为官员们谋取私利或集团利益的工具，使财政成为各类损失的最终承担者，形成政府的或有隐性负债。

　　再者就是官员执政能力问题带来的风险。官员与普通社会成员一样，不能保证所做出的各种决策总是正确的，而权力则有助于产生实际上是按照个人性格、作风制定的"政府决策"，推行这种决策往往在滥用权力的同时还给经济社会造成效率损失，形成政府的或有隐性负债。

　　外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险。

　　从国民经济运行层面看，国民经济运行状况的变化会对财政收入产生直接影响，经济运行状况恶化时，财政收入锐减，而城中村改造的社会问题本质，使政府对已规划项目的改造扶持资金等压缩幅度极其有限，从而在一定时期内对增加财政的或有隐性负债。

　　从行业层面看，

房地产行业整体下滑，将直接影响城中村改造的投资规模，导致城中村改造的市场化道路受阻，财政扶持的压力将会进一步增大，由于改造总量巨大，财政有受到拖累的风险，从而造成政府的或有隐性负债。而城市经济增长点的变化或经济重心迁移，使房地产行业出现区域性的调整或结构性变化，由于城中村改造的地缘性和改造物业构成的限制，部分项目市场化改造的前景受到影响，迫使财政加大扶持投入的比重，影响财政的正常运行，形成政府的直接隐性负债。另外，部分开发商自身财务状况恶化，致使其开发的城中村改造项目瘫痪，由于处理城中村改造项目与处理普通烂尾楼不同，政府不得不加大财政扶持力度吸引其它开发商接盘，以确保在项目期内完成改造，避免引发社会问题，从而加大财政的或有隐性负债。

　　法律层面的风险同样不可忽视，随着《物权法》草案的公布，关于征地、拆迁补偿的标准以及政府实施拆迁的行为方式，农民宅基地以及宅基地上不动产的自由转让等一系列问题广受关注，如果《物权法》对这些问题的界定有了新的标准，那么城中村改造现有的各类相关政策都将发生极大改变。由此而引发的政策路径、改造方式等的修订和变化是多方面的，对城中村改造的整体影响也难以确定，对地方财政运行的影响难以准确估算，从而增大了政府的或有隐性负债。

　　我们对这些因素进行初步的分析发现，在各类财政风险形成因素中，构成直接显性负债的占11%。通常直接显性负债是由特定法律或合同规定的，在城中村改造中主要由政府的"越位"行为和财政支出的监督不到位相关，就深圳的政府体制和财政监督力度而言，它可能引致的财政风险相对较小，处于相对可控的状态。

　　在各类财政风险形成因素中，导致或有隐性负债为33%。或有隐性负债主要是特殊时期或特定情况下发生的，政府必须承担否则社会经济体系或经济体系得一部分无法继续稳定运行的负债，在城中村改造中主要由经济运行层面的不确定性和官员的个人素质相关，就深圳国民经济运行的预期而言，这种不确定性在中短期不会构成财政风险的主要因素，而官员的道德和执政能力问题在深圳将主要体现在对于个体项目的影响上，靠大规模强制的城中村改造区累积政绩，经济和时间角度考虑均不现实。

　　在各类财政风险形成因素中，产生直接隐性负债的因素占有相当大的比重，达56%。直接隐性负债通常由政府公共政策衍生，而非特定法律或合同规定的负债。在城中村改造中主要与公共决策过程的缺失、立法滞后、监督不力以及政策连续性和政策力度等方面相关。深圳城中村问题的公共决策过程和立法过程中，从1982年至2005年总计出台了43项同规范城中村问题相关的法规条文，其中1995年到2005年总计出台20项，达到平均每年两项，但在此期间城中村问题愈演愈烈，这一现象充分说明，深圳在城中村问题上缺少完备的公共决策过程，政府在此问题上的决策较为盲目，法规制定难以顺应形势发展的需要，处于严重的立法滞后状态。在各项关于城中村问题的监督工作上症结更加明显，而政策连续性和政策力度的缺失在城中村问题上更是尤为突出。因此对比其它两方面的风险因素所产生的影响，从既往的经验推断，导致直接隐性负债的风险因素将可能是城中村改造所面临的最大的财政风险因素。

　　我们认为，城中村改造的财政风险不论从构成风险因素的比例，还是从这些风险因素所造成的实质影响，财政风险将主要由政府公共政策所衍生出来并构成直接隐性负债的各类风险因素产生。这意味着在深圳当前阶段的城中村改造过程中，政府行为的失当是城中村改造财政风险的最主要因素。

　　可以断言，城中村改造的财政风险在很大程度上可以通过政府自身在政策设计、立法、决策、执行、监督等多个环节的调控加以克服或改善，以减小对财政的不利影响。反之，政府行为的失当会加剧城中村改造财政风险的出现。

    (供稿：万科周刊)