将要看不见的城市

　　王翔 郝纪柳

　　整个城市就将被淹没在她始终力图摆脱的过去中，与邻近城市的周边混合在一起，终于彻底干净了。

　　——卡尔维诺

　　引子：

    忽必烈发现马可·波罗所介绍的城市几乎都是一个模样，仿佛完成那些城市之间的过度并不需要旅行，而只是需要改变一下她们的组合元素。他向那个威尼斯青年问道：“你还没有向我介绍过深圳。”马可·波罗立刻回答到：“陛下，深圳我早已在介绍其他城市中说过，她实在没有什么特别的。”“她有著名的城中村。”可汗说。马可·波罗笑了。“早已无迹可考了。伟大的可汗，城中村仅仅存在了瞬间。幸好我手上有那时两位文字匠写下的关于一些深圳城中村的记载，我立刻就向陛下呈上。”

　　历史回顾

　　“……从特区初创的80年代初开始，为了支持特区的建设，罗湖的农民忍痛以极低廉的2000到3000元一亩的地价，将自己祖辈赖以生存的土地贡献给特区。现在作为特区金融中心的蔡屋围村，5000亩土地的征地费才1500万元，平均1平方米土地还不到5块钱。为了适应不断发展的特区建设，他们搬祖坟先后就搬了几次……”

　　这是汤锦森《渔民村的变迁》中的一段文字。

　　这一时期，政府还没有建立与征地、用地管理以及城市化发展相关的一系列法规制度，没有对征地以后村民生产、社会福利、市政配套等作出财政上的安排。这一方面是由于政府财力匮乏(截至1986年，深圳市财政收入累计仅20.4808亿元，当年财政收入仅7.416亿元)，另一方面，由于特区建成区规模很小，发展到哪里就建设到哪里，征地行为相对零散，没有开展如后来的土地统征这样的大规模征地活动。

　　在20世纪80年代后期，随着特区的建设发展，在相当长的一段时期里，经济增长的实质是以廉价劳动力和土地为核心的资源型经济的发展。作为经济发展的重要资源之一，土地的重要性受到重视。特区内城区面积已经从最初的2.9平方公里发展到80年代末的60.1平方公里，平均每年增加5.72平方公里 ，城区面积不断扩展，土地需求日益迫切。政府从占有经济资源的角度出发，开展土地统征并建立土地有偿使用制度。以土地资源为核心的资源型经济发展，使旧村从土地统征中获得了巨大的财政补偿。这一时期的征地补偿标准迅速提高，根据1989年《深圳经济特区拆迁补偿办法》，每亩土地的平均补偿金额比特区建立之初成倍提高，如一亩果树的补偿费用达到近两万元。许多村民和集体从土地补偿的财政支付中得到了较为可观的土地收益。

　　由于政府更为重视增量的改善所带来的效益，因此在处理城中村等存量资源上，没有给予应有的关注。对旧村的管理和建设仍然缺乏必要的投入，以至于这一时期开展的第一次旧村改造工作，也因为缺乏财政资金的有力支持，政策可行性较差，不得不半途夭折。

　　进入20世纪90年代中期，政府针对一些欠发达村存在的“六大难”问题，从1995年底到2006年底实施三期同富裕工程，截止2004年各级财政先后投入资金达44.56亿元，帮助欠发达地区的自然村建设水、电、路、医院、学校等基础设施项目735个，所有自然村实现通路、通水、通电、通电话，宝安、龙岗区欠发达村村民告别破旧泥土房，欠发达村面貌有明显改观。从2004年至2006年重点解决欠发达地区的基础设施建设以及群众的住房和社保金缴交问题，努力使群众人均年集体分配(分红)超过2000元。

　　20世纪90年代末期，由于土地流转制度和村民组织机制的乡村特性，城中村的二元结构特性愈加显露，城中村现象逐渐演变成阻碍经济社会发展的重要问题。在部分城中村现象比较突出的地区，开始了有计划的城中村改造，如罗湖区全部24个城中村中，有16个完成了第一次改造任务。深圳的部分地标建筑，如地王大厦、深交所、深圳书城，就是拆除当时的旧村建筑后建设而成的。

　　渔民村，这是深圳市城中村改造的第一个试点村，采取的是推倒重来的“革命”方式，村民集资自筹一部分资金，其余部分的资金由区政府出面协调有关银行、股份公司用集体资产作为融资抵押，村民向银行融资，建设期内融资利息由区政府支付。这是首次出现的政府财政出资补贴城中村改造的先例，改造取得了比较显著的成效。

　　进入21世纪，伴随城中村(旧村)改造政策的相继出台和逐步完善，改造工作的推进速度逐步加快，政府的财政投入力度逐渐加强，在新一批以福田区的渔农村为代表的城中村(旧村)改造试点工作中，政府财政采取更加务实灵活的手段，如投资建设相关市政道路，或无偿提供改造用地等，试点工作取得了一定的成效。在渔农、岗厦等村相继取得突破之后，财政对改造工作的扶持覆盖面进一步扩大，福田、南山、罗湖等区纷纷采用财政出资带动村民(集体)出资的办法，扶持城中村(旧村)开展大规模的综合整治改造，进一步加快了改造进程。

　　威尼斯青年说道：来到深圳的旅人看到除了木板围墙、塑布屏障，就是脚手架、钢筋骨架、绳子吊着的或架子撑着的木浮桥、梯子，木架。你会问：“为什么深圳的建设会持续如此之久?”居民们会继续提着一个个水桶，垂下一条条水平锤坠线，上下挥动着长刷，回答说：“为了不让毁灭开始。”你若问他们是否害怕刚一拆除脚手架，城市就会倒塌，垮成碎块，他们会连忙低声说：“不只是城市呢！”

　　如果对这些回答还不满意，有人会透过木板围墙的缝隙窥视，看到起重机吊起其他起重机，支架支着其他支架，梁柱架着其他梁柱。他会问：“你们的建设有什么意义呢？如果不是一座城市，一座建设中的城市有何目的？你们执行的规划、蓝图又在哪里？”

　　“今天的工作一结束，我们就给你看，现在我们不能停手。”他们回答。

　　日落时分，工作结束了。工地上笼罩着一片夜色，那是一片星空。“喏，蓝图就是它。”他们说。

　　贫困过去后，就是快乐的镀金时代：深圳从一个小小的渔村变成了繁华的大都市；新的富足，使城市到处充满新的建筑材料；新人从外地纷纷涌入；一切的一切都与昔日的深圳大不相同，而这个城市的过去被信手放置在一边，就像处理垃圾一样，但渐渐地生活在这个城市里的人在为新城的富丽感到骄傲的同时，在内心里却觉得自己是个不相称的外人。

　　深圳城中村特征述要：

　　* 组织特征：相对于一般城市地区的封闭性。特区内的村集体股份公司和特区外的村委会实际上集经济发展、社会管理乃至治安管理的职能于一身，形成相对独立的封闭性管理机构； 部分城中村滋生了一些带黑社会性质的特殊组织。

　　* 人口特征：村民与租户的二元结构。原村民人口结构比较稳定，是城中村的管理者阶层，他们拥有几乎全部的组织资源、绝大部分的经济资源，以及占主导地位的文化资源；城中村的租户以外来人口为主，包含少量本地户口人员和港人，流动性比较强。

　　* 文化特征：村民的封闭心理与租户的“过客心态”。原村民普遍以古老的宗族关系为纽带，形成隔离于城市之外的封闭文化心理； 在城中村居住的外来人口，绝大多数以努力提高收入水平，离开城中村为目标，普遍存在着“过客心态”；部分城中村保存了深圳地区传统民俗文化，特别是龙岗区一些城中村的客家文化。

　　* 产业特征：与城市产业总体布局相对脱节。产业发展以村为主体，相对独立，基本没有纳入城市产业总体布局；房屋租赁业是城中村产业的基础和收入来源；特区内城中村多数拥有相当量的以餐饮、娱乐业为主的第三产业；特区外城中村除住宅租赁外，还通过提供土地和建筑，吸引外来投资发展工业，城市边缘地区和生态控制地区旧村还存在少量第一产业。

　　* 收入特征：依靠租金的村民和打工的外来人口。村集体：出租集体物业，收取一定量的管理费，也参与经营餐饮、娱乐业；村民的收入：主要依靠私房和厂房的租金作为家庭收入，另有部分集体分红；部分村民参与村集体企业经营管理，拥有工资收入；一些村民雇用外来人员耕种农田、果园，获得一些农业收入； 外来人口：大多数在村内外的工商企业打工，工资收入是主要来源；少量外来企业业主在村内从事投资，经营收入较高。

　　* 建设属性特征：土地权属，名义上的国有与实际上的集体所有、村民使用，尤其是客观存在的“宅基地”与城市土地管理格格不入；建设行为、违章建设行为普遍，绝大多数没有正式产权，但又通常经过一定程度的批准；建筑布局：多数城中村建筑较新，但是强度过高、格局混乱，以密集的私房和凌乱的厂房为主；部分新村布局相对整齐而单调；除少数外，普遍缺乏公共场所；配套设施，一般由村集体建设，或早期政府部门建设后缺乏跟踪维护，加上大量外来人口的需求压力，城中村的公共和市政设施一般配套水平较低。用地构成，公益性用地普遍匮乏；特区内绝大多数村中居住用地超过一半；特区外多数村则居住、工业用地共为主角。

　　* 私房建设总体情况：320个原行政村：特区91(股份公司)；宝安138；龙岗91；总用地面积95.1KM2：特区8.00；宝安45.9；龙岗41.2；总建筑面积10605万M2：特区2139万；宝安4354万；龙岗4112万。

　　容积率：特区2.67；宝安0.95；龙岗1.00；建筑密度：特区53.1%；宝安32.5%；龙岗33.3%。

　　平均层数：特区5.0层；宝安2.9层；龙岗3.0层。

　　建筑面积：从1999年到2004年，5年来全市总计增加了5211万M2，增幅96.6%。特区内合计增加了1095.26万M2；宝安增2379.86万M2；龙岗增1735.51万M2。1999年至2002年间年均增长率：全市平均16.5%。盐田2.9%；福田18.6%；罗湖21.0%；南山29.1%；宝安19.6%；龙岗11.6%。2002年至2004年间年均增长率：全市平均11.4%。盐田8.6%；福田3.4%；罗湖8.6%；南山9.1%；宝安13.6%；龙岗11.8%。

　　政策评价

　　纵观城中村(旧村)的发展变化历程，我们可以发现，政府对于城中村(旧村)的政策性投入主要用于征地或转地补偿费用的支付，其目的仅限于解决村民失地后的生活问题。虽然后期出现了同富裕工程，和城中村改造的试点，但仅限于偏远地区和个别城中村，影响和效果较为有限。

　　从特区建立之初到20世纪90年代中期，无论是政府财力匮乏的年代，还是财力相对充裕的时期，对于旧村各项管理和建设等政府均缺乏必要的投入。教育、医疗、养老、市政配套等均没有纳入城市化管理，绝大多数是由村民和村股份公司出资完成，缺乏政府财政的支持。

　　显然，在城中村(旧村)发展建设历程中，公共财政政策没有发挥其应有的作用，处于长期缺位的状态。

　　毫无疑问。以增量开发为主的城市发展模式，是导致城中村发展公共政策(财政投入)的严重缺位的重要原因。深圳发展相当长的一个阶段里，政府最为关注的是经济建设。从收益的角度来说，在其它经济建设方面的投入所得到的收益，会远高于在城中村解决环境和民生等方面投入所得。政府出于对经济发展速度的考虑，普遍重视在增量上的投入和效率改善，而对存量资源的管理和效率改善普遍忽视。因此，历届政府在处理城中村问题特别是城中村公共财政问题时往往采取绕着走的方式，避免受其拖累。从历届政府颁布关于城中村(旧村)问题的法规来看，不是有关征地的，就是有关制止违建、抢建的，也就是说多是与政府收益有关的，与城中村之外的经济发展利益有关；而与村民受益和村民发展有关的则少之又少。这样的一个政策背景下，历届政府很难从长远角度去考虑对城中村(旧村)的财政投入。

　　而城市土地的二元结构形成过程中的制度性障碍，又造成了城中村问题的治理困境。城中村的集体土地与城市建成区的国有土地有着明显差异。我国法律规定农村土地归集体所有，由于“集体经济组织”概念过于模糊，造成土地所有权主体不够明确，既产生所有权主体多元化，又导致真正的所有者主体缺位，形成城市内部土地的二元结构，造成管理监控的困难。另外，虽然建立了股份公司，但是实质上仍然是以血缘和地缘为核心的一级缘属关系下的乡村集体组织与管理架构。

　　由于财政投入上的忽视，政府难以有效地运用公共财政手段建立适于城中村问题改善的土地流转制度和城市化的居民组织体制，并在此基础上通过财政手段不断加以调节。致使政府缺乏必要的经济手段对城中村的建设、管理、规划从实质上进行干预。

　　村里的各项公用设施建设、市政配套、养老、公益事业等以往多由村集体出资安排。在村利益最大化的前提下，村集体的行为当然难以做到与周边环境以及与城市规划的有机协调。由于无法运用经济杠杆对城中村内部的建设、管理、发展进行调节，按照谁出钱，谁受益的原则，相比于受益的城中村村民，受损的只能是城中村外部的公共利益。

　　马可·波罗一块石头一块石头地描述一座桥。

　　“可是，支撑桥梁的石头是哪一块呢？”忽必烈汗问。

　　“整座桥梁不是由这块或那块石头”，马可·波罗答道，“而是由石块形成的桥拱支撑的。”

　　忽必烈汗默默地沉思了一阵，然后又问：“你为什么总跟我讲石头？对我来说只有桥拱最重要。”

　　马可·波罗回答：“没有石头，就不会由桥拱了。”

　　渔民村改造试点：

　　* 改造降低了建筑密度，改善了城市景观。渔民村旧村建筑面积4.25万平方米，建筑容积率6.16。新建的渔民村由11个小高层单元和1栋20层公寓以及完善的配套设施组成，总占地面积22331平方米，改造后总建筑面积66521平方米，建筑容积率下降为2.98。每户村民可住进一套240平方米的顶层复式住宅。绝大多数村民户均拥有的物业面积由过去的970平方米增加到近1400平方米，居住的环境变成了花园式的小区。

　　* 拆除面积实物补偿比例较高。一类户为1~1.4，二类户为1~1.2，其它户为1~1.3。远远超出后来制定的“暂行规定”中的有关要求。

　　* 改造资金以村民自筹为主。渔民村改造总投资约1.3亿元。每户村民需要出资260万到280万元人民币。其中每户村民自筹50万元人民币，其余部分的资金由区政府出面协调有关银行，村民向银行融资，股份公司用集体资产作为融资抵押，建设期内融资利息由区政府支付。工程竣工后两年把抵押协议转为房屋按揭，并补缴25%的地价。村民各户按揭年限不等。

　　* 政府在资金和政策上提供一定的扶持。政府扶持方面主要是在建期间由政府补贴贷款利息，在补缴地价时享受10%的优惠政策。同时区政府拨出部分启动资金，作为基建前期市政配套建设补助费。

　　* 改造模式难以推广。在改造模式上，渔民村采用的是村股份公司自己组织改造、村民自筹资金的改造模式。但其特殊的背景条件是旧村规模小，而且村民(集体)具备足够的投资能力。

　　改造新政

　　2004年12月28日，深圳市委书记李鸿忠在全市城中村改造暨违法建筑清查工作动员大会发表讲话。在领导和管理体制上，讲话要求：“按照‘市决策、区执行，市监管、区主管，市指导、区实施’的原则，把责、权同时下移，市里主要是统一领导、宏观把握、总体规划、制定政策，实施清拆、改造的主体下沉到各个区，充分发挥各区和基层组织的作用，改变以往部门为主的做法。”

　　在工作协调上：“市政府各主管部门要积极配合各区的工作……有关职权通过灵活、变通的办法可以下放到区里的，要坚决下放；不能下放的，要积极主动配合，该出具法律文书的要主动出具，该提供业务指导的要主动提供，该拨款的要保证资金及时到位。”

　　在财政资金的收付运用和总量平衡上，讲话要求：“在资金投入上，要全市通盘考虑，争取总体平衡。问题不是十分严重、建筑密度不高的地区，可以考虑适当提高容积率，从地价上收回一部分资金；建筑密度高、改造难度大的地区，要控制容积率，甚至对改造进行适当补贴。补贴资金就来自于其它地区收取的地价款，实现全市的总量平衡。”

　　有关财政资金的其它用途，讲话要求：“有些城中村，包括罗湖、福田的一些城中村，容积率问题不是很大的，房子的间距达到一定程度的，也不要求百分之百全部推倒重来，可以考虑像间苗一样，隔一栋拆一栋，然后再通过穿衣戴帽，梳妆打扮进行绿化、美化、同样能达到改造目的。加强对股份合作企业开展多种经营的引导和支持，加快发展片区经济，增加居民收入，减少城中村原居民对房租收入的经济依赖，积极推进廉租屋建设，解决低收入人群的住房需求。”

　　各界认为历年来深圳关于城中村问题的文件、法规以市委书记李鸿忠的讲话方向性最为明确，指导性最强，是开展城中村改造各项工作的出发点，也是把握和制定城中村改造各项工作的重要依据。深圳市政府提出的城中村改造总目标是：根据落实

科学发展观，建设和谐深圳、效益深圳，加快建设国际化城市的需要，通过大力持续开展城中村(旧村)改造工作，实现全市所有城中村与一般城市地区，在社会管理、经济发展和

城市建设等各个方面的一体化，促进城市全面可持续发展。5年内工作目标是：初步完成必要的制度建设和管理强化；基本完成对城市总体结构和重要功能有重要影响的部分城中村的建筑空间改造；全面开展各城中村的居住环境改善，使改造工作基本惠及所有城中村。

　　晚风吹拂，伟大的可汗靠在亭台栏杆上，用迷茫的目光环顾被香柏树上的灯笼照亮的整座御花园。

　　他忽然向那个威尼斯青年问道：“你走过了许多城市，我觉得你介绍的城市几乎都是一个模样，只是那些要素的组合有些不同而已，到底是什么把那些要素联系起来的？”

　　“是希望和畏惧，”马可·波罗回答：“城市就像梦境，这梦境也像一幅画迷，其中隐含着欲望或者是其反面——畏惧。当然梦境就是由希望与畏惧构成的。尽管她的故事线索是隐含的，组合规律是荒谬的，透视感是骗人的，并且每件事中都隐藏着另外一件。”

　　“我既无愿望又无畏惧，”可汗说，“我的梦境不是由头脑，就是由偶然产生。”

　　“城市也认为自己是心思和机缘的产物，但是这两者都不足以支撑起那厚重的城墙。对于一座城市，你所喜欢的不在于八个或是八十个奇景，而在于她对你提的问题给予的答复。”

　　“或者在于她能提出迫使你回答的问题，就像底比斯通过斯芬克思之口提问一样。”

    (供稿：万科周刊)