定位应先于机构改革

　　文/王东京

　　经济改革每走到一个关口，改革政府的诉求就愈加强烈。过去20年里，政府改革曾几度启动，但改来改去，结果皆差强人意。机构越改越大，人也越改越多。人们要问：政府改革为何屡屡不能得手？回过头看，改革突破口的选择，确有值得我们反思的地方。

　　任何一种改革，说到底，都是利益关系的重新洗牌。从经济学的角度看，若人们支持某项改革，那一定是改革带给当事人的收益，要大于他的损失。否则，他不仅不会赞成改革，反而会站在改革的对立面，或冷眼观潮，或出手作梗。遇到这种情形，除非有外力推动，不然改革只会雷大雨小、无果而终。

　　农村改革是一例。家庭联产承包，起初只是安徽小岗村农民的私下行动。可后经中央高层首肯，顷刻由点到面，亿万农民一呼百应。所以如此，是因土地承包能让农民吃饱肚子，大家有改革的积极性。国企改革减员增效、下岗分流，职工原本没有改的动力，可此项改革始终由政府操刀，由于有外部的压力，企业改革也是可圈可点、成绩斐然。

　　以往政府改革的困难，恰恰就在于政府当事人对改革既无动力，又无压力。前几次改革，基本上都是撤庙赶和尚，以精简机构为重点。设身处地想，政府一旦撤并机构，意味着现在某些官员就要下岗。这等切肤之痛的事，谁会真心实意地支持呢？近些年，学界对官员的“铁交椅”口诛笔伐，群起攻之，可学者中又有多少人肯放弃职称终身制？学者的终身制不肯废，坐机关的又怎肯丢饭碗？

　　说机构改革无压力，那是因为在政府之外，还找不到一种力量逼使政府成事。事实上，机构改或不改，何时改或怎样改，旁人虽有话语权，尽可以提建议、出思路，但定夺权却在政府手里，最后得由政府说了算。比如你可以写文章，也可以去做演讲，但若你去告诉政府某部委的官员，说撤销他们部门有多重要，有多少好处，他们会赞成你吗？恐怕是与虎谋皮，徒劳而已。

　　这倒不是说，机构改革有阻力，政府体制就不能改。而是说，政府改革要有作为，必须另辟蹊径，重找突破口。其实，改革政府，并非仅有机构改革一途，而且改革政府，也不一定要先改机构。比改机构更重要的，是政府的角色定位。是的，机构臃肿，会减低政府效率，加重纳税人负担，机构迟早得改。但是，当前政府的突出问题，还不是机构，而是职能错乱，是政府种了人家的田，荒了自家的地，该管的没管好，不该管的管了一大堆。

　　那么，在市场经济下，政府应担当怎样的角色呢？亚当·斯密曾说，政府是守夜人，负责维护国家的安全。而弗里德曼则说，政府是仆人。既然是仆人，就不仅要维护安全，而且还要当保姆。1979年，弗里德曼与夫人合作出版了《自由选择》，在该书中，他把政府职能明确划定为四项，即国家安全、社会公正、公共服务、济弱扶贫。从亚当·斯密到弗里德曼，其间经过了200年，政府职能有所变化，但政府的角色却没变，她始终担当的是配角而非主角。

　　是的，政府由纳税人供养，本来就该鞍前马后地服务。可长久以来，我们的政府却高高在上，甚至对纳税人颐使气指、吆三喝四。这就好比你家里从劳务市场雇回一个保姆，可保姆请来后不肯买菜做饭，不肯带小孩拖地板，她要做的，就是控制“审批权”。菜还得你自己买，饭也得你自己做，所不同的，是你今后买菜做饭之前，必须先打报告，请保姆审批。保姆批准后，你才能买、才能做。试问，你会乐意请这样的保姆吗？

　　当然不会。既然你不乐意，心同此理，纳税人也不会希望政府成为审批者。遗憾的是，尽管上世纪80年代政府就说要转变职能，迄今多年过去，政府某些部门仍还把着审批权不放。而且经济中的许多问题，差不多都与政府审批有关。想想吧，大大小小的重复建设，骇人听闻的豆腐渣工程，哪一个不是政府审批出来的？因此，改革政府，当务之急是要改革行政审批。

　　把“改审批制”作为突破口，一个最大的好处，就是兵不血刃。相比撤并机构，改审批制无需官员下岗，不会造成大的社会震动，这样，改革阻力就会小得多。中国人根深蒂固的“官本位”，说穿了，是因为“权能生利”。假如我告诉你，政府今后不再有审批权，那你还会削尖脑袋进机关吗？至少我看不出，审批权取消后，

公务员会比我当教员强在哪里。

　　可以想见，审批制改革一旦成功，机构改革便可顺水推舟。几年前，我曾去南方几个省做过机构改革调研。机构改革的难度，确实不为局外人所能想象。干部能进不能出，令机构改革举步维艰、尤为敏感。假如我们能换个思路，先改审批制，对政府釜底抽薪，那么迷恋机关的人就会大大减少。如此，机构改革的效果定会事半功倍。

　　所幸的是，把审批制过渡到备案制，如今已成中央的大政方针。中国加入世贸，国际社会也要求我们取消审批制。看来，改革行政审批，乃大势所趋。晚改不如早改；让人逼着改也不如自己主动改。但愿各级政府部门审时度势，把握时机，以改审批制为突破口，创新管理方式，将政府改革进行到底。

　　(作者系中央党校经济学部主任)