如何遏制重大灾难事故频发

　　重大灾难严重威胁和危害国家和社会安全。安全利益是国家与社会的第一利益，有效控制和治理灾难是政府的基本职责。但是当下政府措施大部分难以奏效，事故灾难并未得到遏制。

　　★文/于安

　　重大灾难危害，已经成为当前乃至2005年全年国家公共管理的头等议题。国务院应急预案中提到的四种灾难今年全部发生。自然灾害、传染性疾病和社会安全已经处于控制之中，但是技术性事故，特别是矿难事故和环保事故事实上已处于失控的边缘。

　　政府管理能力亟待加强

　　重大灾难严重威胁和危害国家和社会安全。安全利益是国家与社会的第一利益，有效控制和治理灾难是政府的基本职责。政府安全职责产生于市场失灵和社会自治失灵之时。一些企业在商业营利动机驱使下，竭力逃避或者公开拒绝生产安全等公共义务。为了对企业营利活动有所节制，政府应当责无旁贷地履行维护劳动者安全和其他维护公共利益的职责。但是当下政府措施大部分难以奏效，事故灾难没有得到遏制，这包括行政许可措施(在全部许可项目中所占比例最大)、监督检查措施(专门监督机构人员最多)、防范官员腐败措施(对官员个人投资行为控制最为极端)和对受害者的赔偿措施(达到历史上最高水平)。

　　重大灾难频发，也显示了我国进入市场消极能量的集中释放期。市场的自发性竞争会导致严重的社会分化和社会矛盾。例如煤矿安全生产设施的普遍陈旧失效，企业为压缩成本不予添置更新，在煤炭资源需求旺盛和进入生产高峰时，

安全事故的发生就完全不可避免。市场的消极作用经过一段时间的积累，现在已经进入集中释放时。及时和有效应对市场消极能量释放，保卫社会和国家安全利益，已经成为政府的首要任务。

　　应对措施要着眼体制和长远

　　目前应对灾难采取的立法措施和行政措施，仍然是临时性、边缘性和局部性的，完全不足以应对市场消极能量集中释放的破坏性作用。

　　原因之一是忽视行政管理过程法律责任的追究。以广东大兴煤矿透水事故责任追究为例，政府采取的主要措施是应急处理和对省安全监督检查部门负责人及其煤矿管理人员的处理，至今尚未见报道对滥用职权发放安全生产许可证行政决定的违法性做出法律评价和交代，也未见报道经过法定程序撤销了这一许可证。这在一定程度上反映了我国政府管理的人治特点，没有着力于行政管理制度完善使在行政过程中不能做出违法行政决定。腐败人员的职务违法犯罪，往往都是利用了行政法制缺陷，特别是通过滥用行政自由裁量权实现的。如果我们限于对官员个人责任的追究而无视弥补管理过程漏洞，无异于舍本逐末。

　　原因之二是忽视对体制障碍的排除。国家管理体制内的矛盾和不协调，往往使法律实施障碍重重，法律制度不能得到有效执行。以东北松花江污染案件为例，吉林化工事故最后酿成重大污染事故，重要原因是地方之间、地方与中央主管部门之间以及政府与国有企业之间的管理体制矛盾。中央和地方官员的严重失职违法，正是利用了体制矛盾才得以实现。所以在进行应急处理、人员处理和行政程序责任以外，还必须进一步通过对重大事故案件的处理，发现、调整和消除影响行政管理正常实施的体制障碍。

　　遏制事故的措施建议

　　煤矿矿难频繁、矿主不惜铤而走险的重要原因，是市场对煤炭需求过于旺盛利润丰厚。在短期内不能根本改变生产安全条件情况下，只是注重采取停业措施是远远不够的。国家应当考虑采取如下措施：1、调整

能源供应结构，降低市场对煤炭的需求程度；2、对煤炭销售实行国家强制定价，降低煤炭生产和销售利润；3、改变国有矿产资源使用制度，大幅提高采矿业准入门槛；4、国家实行煤炭供应专营，或者强制收购、兼并和征收煤炭生产和销售企业；5、国家补贴进口煤炭，压抑市场需求。

　　遏制其他事故方面，在所有技术事故频繁发生的领域，实行新的监督检查制度。改变政府对监督检查的垄断，改变一旦官员腐败监督瘫痪的被动局面，引入社会多元监督的新治理模式，赋予任何公民、法人和其他组织的社会监督权。当企业管理或者政府管理出现缺陷可能导致事故时，社会组织可以向行政机关提出检查要求的，国家机关必须受理并启动检查程序。国家机关包括人大常委会、行政监察机关和受理行政诉讼案件的人民法院。

　　(作者为

清华大学公共管理学院教授、国务院法制办公室紧急状态法立法研究项目负责人）