厘清公共财政收入

http://finance.sina.com.cn 2005年07月03日 15:43 21世纪经济报道

　　优化公共支出结构已经日益成为一种共识，并得到各级政府的重视。但相比之下，与此对应的公共收入结构的优化却往往被淡化了。谈到财政收入，不少人只想到税收，尚缺乏一个公共视野的“收入结构”概念。

　　一、界定公共收入

　　公共收入结构有广义和狭义之分。广义的公共收入结构是指以价值形式表现的公共收入的构成和比例关系，反映公共收入中不同来源之间，不同收入形式之间的比例关系。广义公共收入结构包含三个方面的结构类型：公共收入的形式结构、公共收入的部门结构、公共收入的经济类型结构。公共收入的形式结构反映税收收入和各非税收入之间的比例关系；公共收入的部门结构反映来源于第一、二、三产业收入之间的比例关系以及来自于企业部门和家庭部门的比例关系；公共收入的经济类型结构反映来源于国有经济部门和非国有经济部门收入之间的比例关系。这三个方面的结构类型可反映公共收入结构相互联系的三个侧面，依据不同的需要，可从不同的侧面来分析。

　　狭义公共收入结构即指公共收入的形式结构。这里的讨论是就此而言的，即讨论税收收入及各非税收入之间的协调关系。狭义公共收入结构见图1。

　　根据取得收入的依据不同，公共收入可分为公共权力收入和公共产权收入两大部分。公共权力收入是依据国家的权力无偿取得的收入，公共产权收入则是依据国家是公共产权所有者代表的身份而取得的收入，这两部分对应为税收收入和非税收入，非税收入包括预算内非税收入和预算外非税收入。从预算角度看，公共收入又可以分为预算内和预算外收入。

　　非税收入主要包括6项内容：

　　一是政府性基金，是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规的规定，为专项支持某项事业的发展，按照国家规定程序批准而征收的具有价外附加形式和专项用途的资金形式，近似于附加税。

　　二是罚没收入，是与违反税收规定无关的罚款和罚没收入，主要包括交通罚款、工商罚款、刑事罚款、法庭罚款、法院裁定罚款以及其它罚款和罚没收入。

　　三是境内外机构和个人捐赠给政府的现金或物资。

　　四是国有资产收益，包括经营性、资源性国有资产收益和非经营性国有资产可能有的处置收入。

　　五是政府性收费，主要包括规费和使用费。规费即证照费，对获得政府特定服务而收取的费用，针对的收费对象是特定证照的持有者；使用费是对使用特定设施的使用者收取的工本费用，针对的收费对象是使用行为。

　　六是特许权收入，这是指属于国家的无形资源特许使用形成的收入，如无线电频道、航道使用权收入，发行彩票、烟草专卖收入，货币发行、邮票发行等形成的收入。

　　二、公共收入结构变迁

　　先给出几个定义：

　　总公共收入＝预算内收入＋预算外收入

　　总非税收入＝公共收入-税收收入＝预算内非税收入＋预算外非税收入

　　预算内非税收入＝预算内收入-税收收入

　　预算外非税收入＝预算外收览入

　　需要说明的是，上述非税收入并没有包括转轨过程中大量存在的既非预算内也非预算外的灰色财力和“小金库”收入，即所谓的制度外收入。

　　1.预算内收入结构

　　我国预算内收入形式结构有个演变过程，依据统计标准，我国预算内形式收入(不包括国内外债务)分为税收收入、企业收入、教育费附加收入和其他收入等。

　　1979 年到2003 年间预算内收入一直呈增长趋势，其中税收收入增长最快(由于1985 年口径变动较大，其值异常)；企业收入波动较大，总体上呈下降趋势；其他收入增长率由于各年度所包括项目有异，波动也很明显，总体呈上升趋势。

　　自1985年以来，税收收入的比重一直占预算收入的90%以上，并呈居高不下之势。经过两步利改税和1994年的中国工商税制全面改革，企业收入迅猛下降并在1994年以后不复存在。

　　2.预算外非税收入

　　1993年以前，我国预算外收入和预算内收入几乎各占总公共收入的半壁江山，税收收入和非税收入之间的关系也基本如此，甚至在1980年代中期之前，非税收入大于税收收入。这种状况在1993年以后发生了实质性变化，从相对量来看，预算内收入中税收收入的比重迅速上升，而预算外和非税收入的比重则呈相反之趋势，这与1993-1995年内口径的变化以及1997年的调整有关系。但从绝对量来看，预算外非税收入的数量也较为庞大，增长速度也较快。

　　从图2和图3可以看出，预算外非税收入的规模远远大于预算内非税收入的规模，且增长速度相当稳定。

　　再考察一下预算外非税收入的构成情况。

　　从表1可以看出，在预算外收入中，除了行政事业性收费和政府性基金收入以外，预算外非税收入中还有重要的几项来源，分别是乡镇自筹和统筹资金、国有企业和主管部门收入以及其他收入。

　　3.制度外收入

　　需要特别注意的是，上述非税收入并没有包括转轨过程中大量存在的既非预算内也非预算外的灰色财力和“小金库”收入，即所谓的制度外收入。

　　制度外收入是指政府及其所属机构凭借行政权力，以各种名目收取的各项费用，而且没有纳入预算内或预算外管理，游离于制度规范之外，属于地方或部门不合法政策的产物。

　　制度外收入大致包括以下5个方面：

　　(1)制度外基金。国家规定各种基金实行中央一级审批制，但各地建立的基金中，只有少部分符合规定，大部分属于越权审批。

　　(2)制度外收费。一些事业行政单位和垄断企业凭借手中的权力和垄断地位，巧立名目，擅自扩大收费范围，随意提高收费标准；有的行政机关转移政府职能，变无偿服务为有偿服务，把应由企业自愿选择的服务变为强制性服务，甚至只收费不服务；有些部门和单位借“评比、竞赛、达标”等名义，强行要求企业交纳各种抵押金、保证金，参加各种交费的考试、验收、培训和咨询等取得的收入。

　　(3)制度外集资摊派。地方政府(尤其是县级和乡镇级基层地方政府)及其所属的一些部门和单位在修桥筑路，江、河、湖治理，兴办学校、医院、体育场馆及其他公益设施时，采取行政命令强制性地向企业、事业单位和城乡居民集资、摊派(有些强制性“捐款”，实际也是摊派)取得的收入。

　　(4)制度外罚没。是指工商、物价、司法、公路管理、渔政管理、环卫、农林等行政管理和司法执法部门凭借其权力，在国家法律和行政法规以外擅自扩大罚没范围和提高罚没标准所取得的各种不上缴预算内、外管理的收入。

　　(5)“小金库”。国有企事业单位及行政管理部门设立的以各种名目筹集的不纳入财政预算内、外管理的自收自支资金。

　　上述对制度外的概括肯定是不完全的，而且政府级次越低，各种制度外收入越庞大、越复杂、越隐蔽。

　　制度外收入主要是发生在地方，随着“费改税”和农村“税费改革”等改革措施的不断推进，这类收入日益减少，最终将趋于消亡。

　　三、严重失衡的公共收入结构

　　1.税收快速增长难以长期持续

　　税收收入的增长是公共收入增长的支撑力量，对财政汲取能力的提高起了决定性作用。1994年全国税收收入5126亿元，到1999年突破1万亿元，用了5年的时间；到2001年，全国税收收入突破1.5万亿元，只用了2年的时间；到2003年，全国税收收入突破2万亿元，也是2年的时间；到2004年全国税收收入突破2.5万亿元，只用1年的时间。

　　税收收入的快速增长，一方面，这说明我国的公共收入结构经过多年的改革和调整，正走向规范化和合理化，税收在公共收入中的主力军作用得到了充分发挥；但另一方面，也意味着税收的快速增长将不会长期持续。因为我国的税收快速增长除了经济较快增长、加强征管等因素外，最重要的是现行税制结构具有很强的税收汲取能力，尤其是居于主导地位的增值税最为典型。

　　税制改革已经成为共识，增值税的转型、企业所得税的合并、个人所得税的改革等等，都不会是在过去长期坚持的“税负不变”原则下进行，减税不可避免，这必然导致税收的增长放缓。如果没有其他的增收途径，公共收入的增长可能会下滑，从而削弱财政的支付能力。

　　2.收入形成增长不协调

　　主要表现在两个层次：一是税收收入(公共权力收入)的增长与非税收入(公共产权收入)的增长不协调，税收收入(公共权力收入)对公共收入的贡献远远大于非税收入(公共产权收入)，这种几乎完全依赖税收收入的公共收入结构，一方面使宏观税负水平提高，容易对经济增长造成抑制效应，另一方面，本应依据公共产权取得的收入却没有取得，造成公共产权虚置和收入流失，容易导致分配不公。二是目前税制结构还没有充分体现中性化和宽、薄、简的原则，还需加快改革的步伐。

　　3.公共产权收入流失严重

　　公共产权所带来的各种公共收入(占非税收入大部分)与公共权力带来的公共收入(主要为税收收入)其实应摆在同等重要的地位，如果认为公共产权收入是“芝麻”，不值得去捡起来，那就不只是会带来公共收入的流失，更重要的是会导致公共产权虚置和社会不公。这种后果实际上已在不断显现。与此相关的是，非税收入的流失会把财政增收的压力都集中到税收方面去，使市场感受到的“税收压力”增大。因此，优化公共收入结构是财政增收和合理有效发挥财政职能所需要解决的重大现实问题。

　　公共产权收入的流失包括两个方面：一是依据公共产权所有者的身份应取得的收入没有获取；二是虽然依据公共产权所有者的身份取得了收入，但这些收入却流失在政府的各个部门和企业，甚至进了个人的腰包。

　　公共产权收入流失主要包括国有资产收益的流失、政府性收费的流失、特许权收入的流失。

　　——国有资产收益的流失

　　一是经营性国有资产收益的流失2003年我国国有及国有控股工业企业资产总计94519.79亿元，利润总额3836.20亿元，加上商业、建筑和交通等部门的利润，根据图7的国有企业利润分配模式，计算每年应上缴财政的经营性国有资产收益约为1000亿元，但实际上缴国库的不到10亿元；

　　二是非经营性国有资产收入的流失我国各级各类行政事业单位占有了大量的非经营性国有资产，其所带来的收入也应该为国家所有，但目前的现状是非经营性资产谁占有谁受益，大量的非经营性资产的处置收入和实际转为经营性资产后的收益，被单位所占有和支配；

　　三是资源性国有资产收益的流失根据有关部门的初步估算，2004年我国国有土地出让金达7000亿元，而国有矿产资源、水利资源的收益每年也上百亿元，这些收入几乎都被部门所占有。另外还有很多的矿产、森林、海岸等资源，国家没有依据所有者的身份取得产权收入。

　　——政府性收费的流失

　　我国的收费主体多元化、管理政出多门。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。尽管经过了多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年上升为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中仍不乏不合理和欠规范的收费项目。这些收费项目大多不受预算约束，导致公共收入大量流失。

　　——巨额铸币税流失

　　频道、航道等的特许经营权属于国家的公共产权，但我国并没有据此取得相应的公共产权收入；我国近年每年发行彩票400亿左右，每年筹集收入140亿左右，这类收入都没有纳入预算管理；货币发行收入(铸币税)和邮票发行收入也应是国家的公共产权收入。

　　表2是学者分别测算的五种定义的铸币税收入：

　　根据表2，我们可以对上述定义的铸币税占GDP的比重与财政收入占GDP的比重进行直观比较，见图8：

　　从图5我们可以看出，如果按照拓展铸币税定义计算，1996年我国的铸币税收入与财政收入竟然基本持平，近几年也相当于财政收入的1／3左右，绝对量约达4000亿-6000亿元，但通过利润等形式上缴国库的每年只有约200亿元。

　　四、如何优化公共收入结构

　　基本原则是：在最小经济效率损失前提下，最大限度增加公共收入，促进各种形式的公共收入协调增长。一方面要进一步完善以税收为主的公共权力收入的稳定增长机制，另一方面要广开财源，大力挖掘公共产权收入的增长潜力，采取有效措施防止公共产权收入的流失，促进公共收入增长和社会公平。

　　1.强化税收

　　虽然上面我们分析了税收的快速增长将不会长期持续，并且新一轮的税制改革将会以“减税”为其特点，但是鉴于税收收入增长对于财政和国家安全的重要意义，必须通过税收制度及征管制度的完善，建立起税收收入稳定增长机制。一方面要完善税收体系特别是地方税体系，逐步培育不动产税(物业税)等大宗、支柱性税源，使各级政府能够形成独立稳定的收入来源；另一方面，要完善税收征管制度，强化税法的约束力，遏制税收的任意减免和变相减免，形成一种能够激励或促使各级政府和税务部门都能够采取有效措施打击偷逃税行为的机制，堵塞税收流失的漏洞。

　　2.深掘增长潜力

　　以税收为主的公共权力收入的高速增长不可持续，相反，公共产权收入的增长却有很大的潜力，这种潜力来自两个方面：一是依据公共产权应取得而没有获取的收入，二是流失在政府的各个部门和企业，甚至进了个人腰包的公共产权收入。下面我们分别分析一下各种公共产权收入增长的潜力。

　　——国有资产收益的增长潜力

　　国有资产收益的增长潜力包括三个部分：经营性国有资产收益的增长潜力、非经营性国有资产收入的增长潜力和资源性国有资产收益的增长潜力。

　　根据上面的测算，每年应上缴财政的经营性国有资产收益约为1000亿元，但实际上缴国库的不到10亿元，这部分收益应该好好研究，将应该纳入预算的全部纳入预算管理。

　　非经营性资产收入增长的潜力更大，因为目前的非经营性资产极其分散，管理也较为混乱，只要加强管理，进行非经营性资产的市场化运作改革，国家作为这些非经营性资产的所有者就可以取得规模可观的公共产权收入。

　　土地是重要的资源性国有资产，而我国国有土地出让金基本没有纳入预算管理，形成了部门或单位的收入，甚至暗藏腐败，进了个人的腰包。据有关部门统计2003年国有土地出让金达到5000亿元，2004年达到7000亿元。不难看出，土地收益对于公共收入的增长具有重要的意义。而矿产资源、海洋资源、海湾、江河湖泊、滩涂、湿地、原始森林等国有资源，一旦进入市场，就应相应地取得收益。

　　铁路、民航、电力、邮电、石油、石化等垄断性行业的垄断利润，也是公共收入的重要来源，国家应制定特定的利润分配制度来解决，完全让企业占有是不公平的。

　　——特许权收入增长潜力

　　特许权收入增长的潜力包括：依据频道、航道等特许经营权的公共产权性质，取得相应的公共产权收入；

　　依据专卖特许的公共产权性质，强化专卖收入的预算管理。这不仅仅导致公共产权收入流失，更重要的是导致收入分配不公。

　　扩大彩票发行，增加彩票品种，动员社会力量举办社会公益事业。如社会保险彩票、社会救济彩票、义务教育彩票等，并根据市场需要，不断扩大彩票发行规模，动员社会力量举办社会公益事业，使之成为公共收入的重要补充。

　　对货币发行收入进行确认，并纳入预算管理。首先要加大对铸币税收入的研究，比较准确地界定铸币税收入；其次，要明确货币发行收入是一种重要的公共产权收入，必须纳入预算管理。

　　3.完善财政管理体制

　　一方面，在进一步完善分税制的基础上，使各级政府都有稳定的财源，形成合理的公共收入结构，使各级政府财政收支能达到基本平衡，防止由于财力拮据造成地方公共收入结构扭曲。

　　另一方面要在统一预算的基础上，从制度和法律上保证地方政府与财权相对应的财力。市场经济条件下的统一预算决不是全国上下的统收统支，而是在各级政府之间合理分权的基础上，让每一级政府都形成完整的预算和合理的公共收入结构。

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