|
仲伟志
作者：《经济观察报》首席记者
每年春天，3000多名全国人大代表汇集北京，参加中国最高权力机关的年度会议。这其中，有超过半数的人来自内陆省份，三农问题首当其冲。他们知道，仅仅依靠减免农
业税，还不足以使农民的处境得到完全改善，所以他们不断呼吁，要尽快建立农民最低生活保障线，尽快解决县乡财政困难。
很多代表说，现在，税收中最好的部分，中央财政拿走了，县以下基本上是吃饭财政，吃饭财政就意味着更多的收费和罚款，就必然带来更多的农民负担，最后，承担地方发展职能的地方政府，很容易走到自己的反面，将地方社会压垮。
看来，对于构建和谐社会而言，吃饭财政是一套失效的系统。如果地方财政的目的仅仅是吃饭，我们又怎么指望这个财政去办公、去办事呢？何况，有的地方简直就是“要饭财政”。一位在地方政府工作的朋友说，无论什么政策，都要考虑落实政策所需的成本，先不说这些成本该不该由基层承担，首先，基层就没有负担这些成本的能力。
这位地方官员说，在他那里的城乡结合部，往年的除夕，鞭炮声往往响一夜，今年春节晚会一结束，鞭炮声也随之消停了。我有些不信，难道地方官员是通过听鞭炮声来判断经济景气的？他却说，北方依然处于农业社会，或者说前工业社会，判断个人收入的硬件不是汽车、别墅、股票指数，听鞭炮声，还是一个有效的办法。
去年全国两会期间，重庆市某区区长对我说，那些在书斋中和讲坛上谈论发展、高居国家宏观管理部门的“海归”们固然令人尊敬，却往往由于缺乏调研而不了解中国社会的运转规律。这位区长在地方工作了多年，从没有见到过那些制定政策的“海归”到他那里去。他希望，每临大事，有关部门应将决策放慢，加强与地方政府的沟通，研究出一个成熟的解决办法。
什么是成熟的解决办法呢？说到转移支付，地方上自然是求之不得，多多益善，但也有很多人指出，至少在目前，转移支付制度浸染了相当的人格化色彩，存在着很大的随意性，一些地方跑要得多，得到的就多，反之就少。而且，由于层层截流，直接削弱了转移支付的作用，有些专项转移支付，则需要地方财政配套，地方上可能并不欢迎。
那么，对于落后于沿海地区的内陆省份来说，西部大开发是不是解决之道呢？交通部某官员曾对我说，用什么手段缩小城乡差别？仅仅依靠减税或直补作用有限，农村道路的改善则为农民接近市场、到达市场、提高自身发展能力提供了条件，通过道路积累的财富才是永久的财富。
而内江市委书记秦宜智则对我说：“你们可能看到了这些年来西部基础设施建设的发展，但基础设施建设不是西部大开发本身，而是为西部大开发创造条件。国家要支持西部地区建设一批大型产业项目，促使西部丰富的资源优势尽快转化为经济优势。如果没有产业发展，再多的转移支付也不能拯救西部。”
说来说去，问题似乎还是出在产业发展不力上。就是说，欠发达地区要从根本上解决三农问题，就要尽快解决地方财政尤其是县乡财政困难，而纾解财政困难就要加快当地的产业发展，加快产业发展就需要国家加大扶持力度。可是，新的问题又来了。
过去，中国区域发展是非均衡式的，希望让一部分地区先富起来，然后让先发地区反哺后发地区。那时的后发地区或者欠发达地区，其实就是一个笼统的“西部”概念，后来西部大开发启动，牵涉到利益分配，“西部”的概念才准确到12个省市区，包括西北5个省区，西南5个省市区，再加广西、内蒙两个自治区，共有12个省市区。但在去年，国家发力振兴东北老工业基地，投资开始分散，两会之上，东北要享受西部的优渥，西部要争取东北的政策，内蒙古则干脆要求把自己的东四盟市划入东北老工业基地范围。
去年两会，我在辽宁代表团采访，从省长到发改委主任，面对记者的时候喜笑颜开，但绝不认为自己分流或者稀释了西部的投资。西部则有代表认为，西部与东北不一样，东北是再开发，是问题区域的结构调整，而西部则是初次开发，与东北相比，几乎一穷二白呢，国家应该有轻重缓急之分。他们还说，许多花费高昂的西部开发项目，比如西电东送、西气东输，实质上是支援了东部发展，国家对西部的投资，实际上远未到位，东部应该首先反哺西部。
今年两会上，西部和东北发现，中部地区也以一个利益共同体的形式横空出世了。中部崛起成为了今年全国两会的热点话题。至此，中央政府几个大的战略目标，已经和盘托出。这些战略目标，客观上将东部、西部、中部、东北分割成了不同的区域利益集团，它们对国家资源的争夺正在加剧，使区域发展战略出现了值得关注的碎片化倾向。
有的学者将中国社会分为十大阶层，难道中国的地区发展也要分化出更多的阶层吗？
构建和谐社会的前提，应该是普遍受益原则和受益机会均等原则，这就面临着如何进行利益再分配的问题，也有一个阶层矛盾的问题。地区发展同样如此。邓小平一直认为，让一部分人先富起来，让一部分地区先富起来，是一种手段和工具，如果这种手段转变成了目的，这个改革就走到邪路上了(详见《邓小平文选》第三卷)。时至今日，统筹发展、均衡发展乃大势所趋，毋庸置疑。
但如何进行区域之间的利益再分配？既有的框架已经不能解决所有的问题。所以，我们在出台区域发展战略的时候，不应该仅仅局限于放权、让利、投资这样的传统思路当中。这种思路，使地方发展像彩票中奖那样随机化。面对着一个变化多端的经济社会，我们应该如何在这一时期建立起不同区域之间、不同社会阶层之间的联通关系呢？
这已经不是一个局部战略的问题，更不是靠加强或者设立一个部门能够解决的问题。
| 
