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3月21日，联合国秘书长安南向联合国大会提交了一份报告，列出了扩大安理会、制订反恐公约(特别是反核恐公约)等改造联合国的具体建议，希望能在今年9月的各国首脑会议上定案。只剩两年任期的安南，不甘做个看守掌柜，依然雄心勃勃，试图在10月份联合国成立六十周年时，撑开联合国历史上规模最大的变革。
联合国必须改革，关键在于当前美国一国独大的国际政治现实。联合国不可能与美
国处处对抗，美国的国力也似乎足够绕过联合国自行其是，伊拉克战争就是证明。对抗无效，反而降低自己的威望。但是联合国也不能成为美国的橡皮图章，那样会丧失自己的信誉。联合国必须成为各大国既合作又制衡的中心舞台。
目前既能制衡美国，又不至于引起美国过分反弹的力量似乎只有欧盟。当然，欧盟不能只是说“不”。只会叫嚷“反对”、“打倒”，不可能参与主导国际政治。如要制衡美国，欧盟必须有正面的、积极的政策目标。美国现在聚焦反恐，布什总统强调以民主和自由疏散落后地区的极端情绪；军事力量较弱的欧盟，长处则在济贫，他们争辩说，贫穷更是孵育恐怖主义毒菌的烂池塘。1月底的“世界经济论坛”(达沃斯会议)上，英法德三国首脑都把消灭世界贫穷列为第一国际要务。英国首相布莱尔以G8轮值主席的身份宣称，要把今年的G8峰会开成济贫比赛。
安南的标题为“更大自由”的报告有两大主题：一是给予世界免于匮乏的自由，即济贫；二是给予世界免于恐惧的自由，主要谈反恐。这样，就把美国和欧盟的基本政策目标都揽进了联合国。
联合国多年的济贫经验表明，政府间的钱财授受并不是济贫的有效方式。经济贫困的国家常常存在严重贪污腐败，政府渠道的分配，可能只是肥了掌权者；有时还会引起“干涉内政”的抗议。而联合国也没有足够人手全面推动济贫。安南在报告里，还要求拨一笔钱，遣散那些赖在联合国孵年资的“老树桩”官员，精简人员并提拔有朝气的年轻人。现在的济贫措施，一般是外包给非政府组织，让他们发动志愿人员，把技术和物资直接送到部落乡村。
但是，深入基层的志愿人员发现，济贫措施常常会演变成人权问题。妇女解放的程度是衡量社会进步的尺度。联合国的研究也表明，在落后国家，资助女童上学的效益远胜过资助男童。提高男童文化程度，对女童影响很小；但女童文化程度提高了，会促使社会关注男童的知识水准。而且有文化的女童长大后，她们对教育和医疗卫生等有关生活品质的公众服务事项，会提出较高要求。但是，让女童上学，在某些地区会遭到激烈反对。即使上学了，当她们因个性觉醒而追求婚姻自主时，甚至会被保守的男性亲戚杀害。
非政府组织对联合国的最大抱怨就是，在现行的人权委员会框架内，只有政府才能质疑人权问题，但政府的提案往往因太多的利害关系而在讨论中搁浅。而非政府组织又缺乏反映人权灾难的国际渠道。
安南的报告，是基于他所任命的一个“威胁、挑战和改革高级别小组”的研究结果，但就是在这个人权问题上超越了他们。高级别小组仅是提出一个长远建议，认为目前隶属于经济及社会理事会的联合国人权委员会，可以考虑升级为人权理事会；安南却干脆建议，现在就建立人权理事会。联合国最高权力机构是成员大会，下一级机构有三个理事会。安全理事会自然最有名；经济及社会理事会属下有许多关于发展、援助和社会进步的委员会，人权委员会即是其中之一；另一个托管委员会，管理一些建国条件尚未具备的地区。安南的建议，大大提高了人权事务的级别，同时也避开了变动人权委员会时必然会涉及的席位分配等头痛争议。
安南虽然没有采纳非政府组织的建议，直接任命独立人士充任人权理事会成员，但是，人权理事会的成员国将由联合国大会直接选举，数目也将比人权委员会现有的五十三国要少得多，人权记录最好的西欧国家将会有较高可选性，这对关心人权的非政府组织有利。显然，这也对欧盟有利，有利于欧盟制衡美国并参与主导国际政治。
人说世上三样苦，打铁撑船磨豆腐。安南要打的是今年正届六十岁的庞大机构“老顽铁”；在各大国的狭缝间，每走一步都艰难如曲溪撑船；每落实一项改革措施，都要细细磨碎无数利益冲突。不管安南是否成功，以他用心之深，没有功劳也有苦劳了。
□皇甫茹(旅加拿大学者)
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