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邓聿文
到图书室翻阅报纸的两会报道，有两个提议引起我注意。一个是全国工商联建议国务院应尽快废止私企暂行条例；一个是人大代表、辽宁大学法学院教授石英建议全国人大应废止投机倒把行政处罚暂行条例。两者指向的对象虽不同，但指向的性质却一样，都是大量存在于我们生活中的该废除而实际还在发挥作用的暂行条例。
所谓暂行条例，从字面意思来理解，指的是囿于某种条件限制，在某个特定阶段或时期，不宜制定正式法规来管理某种社会经济活动，而代之以暂行法规。这样来看，一旦条件发生变化，就应该修改或废止暂行条例。所以，暂行条例的暂行时间不宜过长，否则也就等同于正式法规了。但现实中，我们的很多暂行法规一暂就是几年十几年甚至几十年。比如，上述私企暂行条例是1988年制定的，投机倒把暂行条例是1987年制定的，距今都快20年了。时间最长的暂行法规也许要算城市户口管理暂行条例，这个1951年颁布的法规值到去年才被废除，竟然暂行了半个世纪。
我不知道究竟有多少暂行法规，但只要在互联网上搜索一下，各种冠以“暂行条例”、“暂行办法”、“暂行规定”等的暂行法规，比比皆是。比如企业国有资产监督管理暂行条例、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、高等教育自学考试暂行条例、公务员暂行条例，等等，内容涉及经济社会各个方面。连规范行政法规制定程序的法律，其名称居然也叫行政法规制定程序暂行条例。
立法中的“暂行”现象说明了什么？我想可以从两方面来看。一方面说明我们正处在社会转型时期，转型时期的一个特点就是“变”，一切都在变化中，而法律要求的是相对稳定性，为了使管理不至于出现空当儿，所以要制定暂行法规。但另一方面，暂行法规过多，暂行时间过长，也说明我们的立法和管理存在僵化和落后，立法和管理不能随着变化了的实际而变化和调整。
以私企暂行条例为例，这是在我国有计划的商品经济条件下制定的一部规范私企的法律。但进入21世纪，随着我国相关的政策和立法不断调整与完善，特别是私营经济早已从1988年立法时的“补充”发展为“重要组成部分”，条例的理论基础已经发生改变，很多条款已经失效或者不具有适用性，再用它去管理私营企业，只会制约私营经济发展，从而也就失去了存在价值。有鉴于此，早在2002年，全国工商联就提出过废止该条例的建议案。
这就给我们提出一个问题：为什么远远落后于时代发展的暂行法规在今天仍然能够起到作用？我想，除了人们在习惯意识上容易固守传统外，也与这些暂行法规在具体执法中的限制多于援助、制裁多于保护大有关系。因为这些在计划经济时代或市场经济初期制定的法规，在立法思想上就出现了偏差，表现为人民被要求承担过多的义务，从而给行政机关过大的自由裁量权，为行政人员以权谋私、吃拿卡要提供了法律保障。去年媒体曾报道过这样一个案子，广西来宾市工商局兴宾分局2002年以何桂玉构成投机倒把行为为由对其作出行政处罚决定。何不服，告上法庭，结果被来宾市中院判败诉，后经广西高检抗诉，才在两年后摘掉了这顶可笑的帽子。再比如，《行政许可法》出台前后，从中央到地方，掀起了几轮清理法规的行动，但现在看来，这几次清理还不够彻底，有利可图的都还保留着，否则，我也用不着再在这里来批评投机倒把和私企暂行条例了。
暂行条例暂行时间过长，法律不符合变化了的实际，它们的存在不仅没有任何价值，而且会制约甚至阻碍社会经济的发展，从而引起人民群众强烈不满，严重损害政府机关的形象。所以，凡是出台涉及公民权利、义务的法律和规范性文件，都要有一个相对明确的实施期限。这样，一些暂行法规就不能找各种借口无限期暂行下去了。
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