创造条件提高代表立法技能

　　宪法第五十八条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。也就是说，全国人大及其常委会就是国家立法机构，相应地，全国人大代表也就是国家立法机构成员，他们是中国的立法者。

　　作为立法者，人大代表的职责又可以分为两个方面：一方面是审议常委会向大会提出的法律案，另一方面，则是自行提出议案。

　　过去很长时间，人大代表的立法职能主要体现为审议法律案。近年来，人大代表自行提出议案的数量、尤其是质量迅速提高。前年，被大会议案组办公室作为议案处理的只有338件；去年提出议案1374件，被作为议案处理的有641件；今年，各代表团和代表联名提出的议案991件，全部合乎议案规范，都被作为议案处理。其中，超过一半的法律案附有法律草案文本。

　　这一数字清晰地显示了人大代表立法技术提高的可喜趋势，这一趋势如能健康地延续下去，则将会对中国的立法格局产生相当重要的影响。

　　长期以来，人大及其常委会所审议的法律，大多数为行政部门所提出和起草。

　　行政部门起草法律案，自有其优势，即了解相关领域的现状，法律草案较有针对性。

　　但行政部门通常会囿于该领域之现状，其所起草之法律可能缺乏前瞻性，缺乏整体视野。因而，不少法律通过刚两三年，就需要修改。更大的弊端是，行政部门起草法律草案之时，不大容易摆脱利益牵扯，通常会给本部门设定过多不受限制的监管权力，而忽视被监管对象的权利。

　　此即屡遭批评的立法行政化、部门化倾向。目前，这一倾向已有较大改观，近乎一半法律是由人大常委会启动立法程序，并自行组织起草法律草案。这一做法有利于提高立法质量，也使法律更为公平公正。

　　相形之下，人大代表的立法能力目前仍有待完善。

　　据新华社报道，尽管今年991件代表议案全部被作为议案处理，但全国人大各专门委员会分析研究之后认为，这些议案中还没有方案较为完备而又迫切需要列入本次大会审议的议案。也就是说，代表们所提出的这些议案，还不能正式启动相关立法程序。

　　从相关部门的介绍中可以看出，代表所提出的议案所涉及的都是公众普遍关注的热点问题，其立法意愿也都契合民众的诉求。不过，社会普遍关注的问题，并非一定要通过立法的形式来解决。因此，提出一项立法设想，是需要深思熟虑的，需要对所涉及的社会问题、对现有相关法律进行深入研究；而相关法律草案之规划、研究、调查、起草，更不是一件轻而易举的事情。

　　法律乃是一个法治国家进行治理的依据，因而，立法是一项复杂的事业。立法者如欲提出、制定为社会所迫切需要而又明智公正的法律，就必须具备立法的技艺。

　　这种技艺既来自知识，尤其是立法的专业知识，又来自于立法的经验。而目前，人大代表普遍没有经过法律专业训练，法律知识比较欠缺。同时，也欠缺立法的实践经验。

　　人大代表要具备履行完整的立法能力，就需要提高自身的立法技艺。人大代表当然不可能个个都具有专业知识，解决的办法可以是外聘专家，借助专家的法律与行业专业知识，提高议案水平。目前已有人大代表进行这方面的尝试，比如，湖南省人大代表王填连续两年自费组织专家协助研究和提出议案。对于这样的活动，全国人大或可考虑给予一定津贴，甚至允许每位人大代表聘请两位立法助手。

　　至于立法经验，则需要制度上的改革，为全国人大代表提供历练的机会。这方面，全国人大已提出建议，在制定或者修改有关法律时，负责起草的部门可邀请熟悉该项法律的代表参与调研、论证或者起草工作；全国人大常委会审议法律案时，可邀请有关代表列席常委会会议，参与审议。这样的经历，当可使人大代表很快地熟悉立法程序，从而提高其立法技艺。

　　我们有理由期待，终有一天，普通人大代表提出的议案会直接进入大会及常委会的立法议程。