中国新闻周刊：安监局升格 安监体制如何补牢

　　提升为正部级的国家安监总局，尚期待进一步的安全体制变革，否则仍难遏制事故频发的势头

　　2月23日，国务院常务会议决定，将国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，由副部级提升为正部级。

　　2月28日，国家安全生产监督管理总局新闻发言人、政策法规司司长黄毅向本刊披露相应的人事变动：原国资委党委书记、副主任李毅中(正部级)出任国家安全生产监督管理总局局长，原国家安监局局长王显政(副部级)改任总局副局长，原国家安监局副局长赵铁锤将出任国家煤炭安全监察局(副部级)局长(此前，国家安监局与国家煤监局是一套人马，两块牌子)。

　　发出加强监管的信号

　　过去的4个月内，国家安监局的领导们几乎成为中国最忙的人。连续发生的三起特大矿难，地点分别在郑州大平、铜川陈家山、阜新孙家湾；死亡人数也一路飙升，分别为147人、166人和214人。其间在包头，还发生了一起空难。

　　每一次灾难发生，安监局的局长或副局长都要亲率调查组前往调查，然后忙着布置接下来的安全大检查。

　　1月17日，国家安全生产监督管理局副局长梁嘉琨在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，2005年将消灭死亡百人以上煤矿事故。这一表态后不久，2月14日，辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿发生了中国最近40年来死亡人数最多的煤矿事故。

　　这一耐人寻味的情节，成为媒体普遍注意的反差。它告诉大家一个事实，无论是决心还是计划，都不能成为防止事故发生的保证书。正如近年来每次灾难后都被重复的论点，事故频发的根源在于体制，尤其在安监体制。

　　尽管从表面看来，进入新世纪后，中国已经将每年矿难的死亡人数从万人左右控制到6000人～7000人之间(2004年为6004人，为历史新低)，但是，国家安监总局研究中心主任郭云涛对本刊说，以前矿难死亡总人数虽多，但矿难规模小，对人们心理的冲击程度也远没有现在这样严重。而近期特大矿难的连续性发生，以及今年春节国务院总理温家宝亲临陕西铜川慰问的举动，提升了国人对安全问题的关注度。

　　需要指出的事实是，孙家湾矿难，并非是促成安监机构升级的直接原因。据本刊了解，此番安监局的升格，已经酝酿很久。消息人士透露说，此事在去年10月就已报给中央。

　　在清华大学公共管理学院常务副院长薛澜教授看来，升格安监局，显示了国家对监管部门的重视程度有所提升。市场经济背景下，政府加强监管而不是“直管”早已形成共识。与此相对应在2001年12月中国正式加入WTO之前，国家工商总局、国家技术质量监督局和国家进出口检验检疫局均从副部级升格为正部级。连同此次国家安监局的升格，反映了政府加强监管的趋势。市场监管部门正在逐步摆脱“弱势”地位。因此，安监局升格，仍然可以被看作中国试图加强安全监察的一个信号。但是，人们更期待的，是升格背后的安监体制变革。

　　不过，黄毅司长对本刊说，此次升格，目前只是部门名称和领导层人事上的变动，不涉及其它方面。媒体关心的安监体制问题，并不在这一轮调整之列。

　　包括薛澜在内的行政学专家对此提出疑问，体制不改而只是升格，焉能遏制矿难？

　　中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙则担心，治标的猛药不断，治本的补药匮乏，使升格或将陷入怪圈。

　　升格并非治本之道

　　在当前的情况下，薛澜和毛寿龙认为，升格也有可取之处。从行政角度而言，考虑到中国的国情，升格之后拉平国家安监局与中央各部门以及地方省份的级别，有利于国家安监总局开展工作。

　　在中国，“官大一级压死人”的风气自古有之。在采访报道2003年底致234人死亡的重庆开县特大天然气井喷事故时，开县安监部门的主管官员就向本刊坦承，造成这起事故的中国石油天然气集团是副部级企业，他们作为地方的科级单位无力对其进行安全监察。另外，开县井喷时，该县安监局身为地方安全生产的主管者，竟然没有得到开采部门的报告，相反却是辗转从上级处才知道消息，尽显“弱势监管”的尴尬。

　　以国家安监局4年前的成立为标志，煤矿安全“国家监察、地方监管、企业负责”的基本格局确定。国家安全生产专家组成员、中国矿业大学北京校区资源及安全工程学院院长周心权曾向本刊分析，中国的安全生产管理体系分为横向和纵向两种，国家安全生产监督管理局及其下设机构负责各省市的安全生产监督，属于横向管理。同时一些重点行业有自己的安全监察体系——例如煤炭行业有煤矿安全监察局，属于纵向管理。

　　专家同时指出，近年来石油、化工，煤炭等等行业转为公司化运作之后，由于成本和利益权衡，其安全生产的监管动力逐步减弱，而横向的国家安全生产监督管理体系，也出现了权力不到位的现象，这就形成了一个空白点。安全专家们认为，尤其在地方，生产部门的强势，使得相对弱势的监管部门显得无力，难以对其前者进行有效的制约和监督。

　　在这种现状下，提升安监部门的级别，或有利于对生产部门的监管。但显然，提升级别并非治本之道。

　　安监体制如何补牢？

　　国务院发展研究中心产业经济部副研究员钱平凡表示，安监改革的核心应是法治的到位。在法治背景下，低级别官员的执法权不仅不受上级干涉，并且还受法律保护。

　　专家以美国为例，向本刊解释了“防火”的重要性甚于“扑火”：其一，安监机构拥有独立执法权，安监员有权下令煤矿停产(安监员和政府高官相比级别很低，但其依法行使的权力除非判决，任何机构和个人无权干涉)；其二，企业主事先缴纳和事后的罚款金额高于他本应在安全生产上的投入；其三，在技术上不断进步。

　　由此带来的成效是，美国煤矿每百万吨死亡率仅是中国的百分之一。它告诉我们，法治手段比行政手段或许更为有效。

　　本刊在查阅相关安全法律法规时发现，中国安全监管法规不可谓不全。广义而言，涉及安全法规的中央级法律法规就有74个之多，例如《安全法》、《矿山安全条例》等。

　　其中，《煤矿安全监察员管理办法》还对安监员的独立职责进行了细致的规定。例如，该管理办法的第八条第四款规定：(煤矿安全监察员)发现煤矿作业场所的瓦斯、粉尘或者其他有毒有害气体的浓度超过国家安全标准或者行业安全标准的，煤矿擅自开采保安煤柱的，或者采用危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法进行采矿作业的，有权责令立即停止作业，并将有关情况报告煤矿安全监察机构。

　　但是，最近的矿难表明，那些法规几近一纸空文。在近几年的多起矿难发生后，媒体才揭出，企业撕毁监管部门的封矿封条强行开采的事不时有之。铜川矿难前，上级对煤矿瓦斯检验员丁爱国提前一周的瓦斯浓度超标的报告置若罔闻，反而对其进行处罚。丁爱国最终死于矿下，他的遭遇，从一个侧面反映出生产部门对安全监督的态度，以及生产安全人员的势弱(虽然丁尚不是拥有执法权的国家安监员)。

　　血的教训告诉我们，安监体制改革远不限于级别的提升。在使安监部门在级别上变得更为“强势”的同时，通过法律和制度保障安监机构和人员的独立执法权，制止各种级别的政府和企业对其进行干预，使他们在执法上更为“强势”，是更为重要的。

　　(杨中旭)