——“十二五”期间国有企业改革的方向和任务(下)

　　■张文魁

　　国有企业仍有可能在若干年后重陷困境

　　对改革开放三十多年来国有经济的历史表现进行研究，不难发现，国有经济状况呈现明显的周期波动特征。这种周期波动与宏观经济波动的关系不是很大，但与产业结构变化和产业竞争格局变化的关系非常大。在上世纪八十年代，快速的轻纺工业化将国有企业带入鼎盛时期，但随着轻纺工业化高峰期结束，以及大量非国有资本进入轻纺工业领域，导致产业膨胀速度放慢、产业利润率降低，国有企业于九十年代开始逐步走下坡路，在九十年代末的产业结构大变化的前夜陷入深深的困境。本世纪以来，快速的重化工业化将国有企业带入又一个鼎盛时期，由于上世纪末三年改革攻坚中许多轻纺行业的国有企业已经民营化或者退出市场，而保留下来的多是重化工业企业，所以国有企业比非国有企业更能享受快速重化工业化送来的“蛋糕”。

　　但是我们判断，与轻纺工业化的历史规律一样，重化工业化的高峰期也可能在若干年内结束，届时中国的产业结构将面临新一轮重大调整，集中于重化工业领域的国有企业又将进退失据。事实上，从重化工业的典型行业——钢铁行业的发展轨迹来看，其产业膨胀势头已经开始放慢。根据中国钢铁工业协会公布的数据计算，从2002年开始，我国粗钢产量连续四年以每年20%以上的速度增长，其中2005年的增速达到30.4%。但2006年在2005年超高速增长的基础上回调到18.3%，2007年进一步回调到17.5%。在经历2008年金融危机的萧条之后，2009年在四万亿经济刺激计划的带动下，粗钢产量增速也只有13.5%，2010年前三季度下降到12.7%(见附表)。这可能预示着中国钢铁工业以每年20%以上速度增长的高速膨胀阶段已经结束，开始进入每年10%左右增速的次高速发展阶段。

　　当然，钢铁工业并不代表全部重化工业，可能还会有其他一些重化工类产业仍然处于高速膨胀阶段，但总体而言，我们判断重化工业的高速膨胀时期会在若干年内结束，将进入次高速发展阶段或平稳发展阶段。过去的经验表明，行业增速明显回调将对企业形成很大压力，而国有企业承受这种压力和在压力下调整转型的能力要远小于私营企业。更重要的是，重化工业领域的产业竞争格局也在发生深刻变化。尽管目前重化工业领域仍然以国有资本为主，但也有不少非国有资本已经进入重化工业领域，该领域的国有企业已经面临非国有企业的直接竞争，而且随着时间推移，除了极少数必须由国有资本垄断的行业之外，更多的非国有资本将继续进入由国有资本主导的重化工业领域，来自于非国有企业的竞争将日益激烈，不但许多行业的利润率会持续下降，国有资本的主导地位也将不复存在。仍然以钢铁行业为例。根据工业与信息化部公布的数据，钢铁行业的销售收入利润率在2008年之前的几年里一直在5%左右，这两年已经下滑到3%左右，而且该行业的国有龙头企业的市场占有率一直呈现下降趋势，多家非国有企业已经跻身行业的第一梯队行列。其他许多行业也有类似情形。我们判断，这种情形将会持续下去，结果将是许多行业的利润率持续下降，一些国有企业开始出现亏损而且亏损面和亏损额越来越大，并向其他行业蔓延，从而有可能将国有经济带入新一轮困境。

　　“十二五”国有企业改革的方向和任务

　　为了避免国有企业陷入新一轮困境，我们必须要在“十二五”期间主动进行国有企业改革。

　　有必要澄清一下国有企业改革的内涵。加强和完善对国有企业的业绩考核，改进国有企业高管的薪酬体系，对国有企业高管岗位实行竞聘，在国有独资公司建立有外部董事的董事会，以及将国有资产注入到上市公司当中，都有意义，但如果说这些行动在十年前、二十年前还能称为改革的话，目前阶段严格来说，这些并不属于国有企业改革的范畴。十年前、二十年前在这些方面所作的探索，结果证明并不能根本转换国有企业的经营机制。因此，在1993年党的十四届三中全会提出的建立现代企业制度的基础上，1997年党的十五大提出了要从战略上调整国有经济布局，要对国有大中型企业实行规范的公司制改革。1999年党的十五届四中全会指出国有大中型企业尤其是优势企业，要改造为股份制企业。2002年党的十六届三中全会提出要大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。2006年国务院办公厅转发《国务院国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》也提出，要加快国有大型企业股份制改革，大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化。因此，目前阶段的国有企业改革，应该是国有大型企业的股份制改造。

　　我们认为，“十二五”的国有企业改革，应该有一个明确的方向。这个方向应该是：将国有大型集团性企业的母公司作为重点改革对象，除了少数特殊行业的国有母公司和那些专门用于持有国有股的平台性公司，母公司要全力推进以股权结构多元化为基础的公司治理机制商业化。上世纪末以来，大部分中小型单体国有企业的改制已经完成，目前的国有企业多呈集团形态，即一个国有独资母公司下面有若干全资或控股子公司，集团的规模往往较大。对这些母公司进行股份制改造，将其改制为股权结构多元化的混合所有制公司，对于其实现公司治理机制商业化具有极大的意义。本文所谓的治理机制商业化，是指基于商业法律、商业规则、完备市场的受托层和管理层的产生、更迭、考核、薪酬体系和相应的公司决策制度。商业法律包括公司法、证券法、合同法等等，商业规则包括商业回报导向、商业判断原则、商业评价文化等等，完备的市场包括产品市场、劳动力市场、经理市场和控制权市场。

　　国有企业改革三十多年来，公司运营在很大程度上实现了商业化，也就是所谓的面向市场。但是，国有企业能否真正与市场经济相容，不但取决于公司运营的商业化，更取决于公司治理机制的商业化。如果不能实现国有企业治理机制的商业化，它们终究不能与市场经济相容，也就是说，即使物质资源实现了市场化配置，但人力资源特别是受托层和管理层仍然不能依照商业法律、商业规则和完备市场实现市场化配置，它们终究不能真正成为市场化的企业，它们在效率导向的真正的市场体制中劣汰优胜和存活发展就是有问题的。

　　问题的要害在于，缺乏股权结构多元化作基础，即使在国有企业中建立董事会，甚至董事会中有相当比例的外部董事或者独立董事，仍然无法形成可持续的商业化治理机制。我们在十几年前就在一些国有独资企业中试行了董事会制度，结果董事会不但逐步官僚化而不是商业化，而且可持续性也很差，连正常的换届和履责都不能持续，更谈不上基于商业法律、商业规则、完备市场形成一套完善的受托层和管理层的产生、更迭、考核、薪酬体系和相应的公司决策制度。

　　即使在西方发达国家，由于法律体系健全且董事的独立人格较强，缺乏股权结构多元化基础的国有企业在一定程度上可以实现公司治理机制的商业化，但有许多文献表明，国有制还是很容易使政治体系和官僚习惯影响公司治理，公司治理机制的商业化程度仍然会大打折扣。更何况，国有制信托受托和委托代理中的廉价投票权问题始终无法解决。似乎只有新加坡的淡马锡是一个例外。淡马锡是新加坡的国有企业，并没有形成股权结构多元化的格局，但是公司治理的商业化和可持续性不亚于许多私有制为基础的公司。这一例外个案可能与该国独特的政治生态和执政者可遇而不可求的某种特质有关。更何况，淡马锡不是普通的运营型国有企业，属于持有国有股的平台性公司。

　　在中国，如果缺乏股权结构多元化作基础，如果非国有股的比重不达到一定程度，劳动力市场、经理市场和控制权市场的形成将面临极大障碍，商业法律的实施和商业规则的实行将面临很多干扰，基于商业法律、商业规则、完备市场的受托层和管理层产生、更迭、考核、薪酬体系和相应的公司决策制度难以形成，公司治理机制可持续的商业化就成为一句空话。事实证明，中国的国有企业只有实行股权结构多元化，才能在利益多元化的基础上形成制衡机制和可持续的治理机制，并通过非国有股东的商业导向来强化公司治理机制。

　　股权结构多元化，也可以与法人整体上市结合起来推进。所谓法人整体上市，是指母公司变成上市公司，或者上市国有控股公司的非上市母公司被消除掉。这样的话，国有大型集团性企业的母公司就有可能形成如下的股权结构：大国有股＋中法人股＋小流通股。在起始阶段，国有股东可能是最大的股东，同时还有战略投资者做持股比例适中的法人股东，并有二级市场上流动性很强的小股东。随着时间推移，这种开放式的股权结构将使国有股比例逐步下降，混合所有制的法人股东或私有制的法人股东的比例不断上升，或者二级市场上流动性股份比例不断上升。目前120多家央企基本上都属于大集团。在这120多家央企中，有30家已经建立了有外部董事的董事会，但是只有寥寥几家实现了股权多元化，而且极少是混合所有制的股权多元化，法人整体上市还是空白。“十二五”期间，除了少数特殊行业的央企，其他央企应该大力推进股权结构多元化和法人整体上市。

　　特别需要指出的是，公司治理机制的商业化在一定时期内未必促进企业发展加快和企业业绩改善，而这恰恰是中国各界最看重的事情。问题是，我们已经义无反顾地选择了西方化的商业法律和商业规则，已经选择了基本西方化的市场经济制度，所以我们只有沿着公司治理机制商业化的方向走下去而没有退路。时间将会证明，只有商业化的公司治理机制才能与市场经济相容，才能为企业在市场体制中的劣汰优胜和存活发展提供制度框架。

　　(作者单位：国务院发展研究中心企业研究所)

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