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匡贤明:两服药为圈地运动退烧

http://www.sina.com.cn  2010年11月06日 07:01  新京报

  ■ 观察家

  一服是理顺中央地方财政关系,打破“土地财政”机制;另一服是转变发展方式,政府不再是经济建设的主体,而是转型为公共服务的供给者

  近日,《新京报》连续对多个省市正在进行“圈地运动”进行了报道。

  为什么地方政府对圈地以及强拆有如此大的动力?很多人都意识到了是地方利益的诱导。那么,需进一步思考的是,如此异化的地方利益是如何产生的?

  根源就在于地方政府的发展模式以及在这一模式下的财政缺口。

  一方面,地方政府主导经济增长。在这种模式下,地方政府把经济增长作为核心目标,以“辖区GDP最大化”为干部考核指标,由此形成以国有经济为主体、以工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动、建立在低成本优势上的投资主导型的经济增长方式。这种增长模式必然要求大量资金和土地要素投入。

  另一方面,分税制改革后,地方财政缺口逐步加大,传统的财政模式很难支撑地方主导经济增长的模式。

  统计数据表明,1994年地方政府财政收支缺口为1726.59亿元;到2005年,迅速达到10053.6亿元;此后缺口扩大速度明显加快,到2008年缺口已经达到2.06万亿元。在财政自给率方面,2008年全国地方财政自给率平均仅为58.17%,多数省份在40%左右,超过60%的省份仅为9个,一些欠发达地区自给率甚至不足20%。

  在这两个约束条件下,寻找一个成本低而又能支撑经济总量最大化的增长模式,成为所有地方政府不约而同的选择。而在农村进行圈地运动正好符合这一要求。一方面,可以获得经济增长、尤其是投资所需的土地要素;另一方面,由农地转化为工业用地中间巨大的级差地租,使地方政府可以获得资金以弥补财政缺口。在这样的理性选择下,地方政府圈地冲动不可能消除。

  把脉号准了,就可以有效地开出药方。很多专家从财政角度提出理顺中央地方财政关系,是一个很好的药,但只是一个方面,单独使用很难奏效。主药是转变经济发展方式,改变地方政府主导经济增长的模式。

  在市场经济体制框架渐趋完善的进程中,政府不应当充当经济建设的主体,要真正转型成为公共服务的供给者。这服主药包括两剂药:一是全面调整中央地方事权关系,改变经济总量导向的中央地方关系,尽快形成以基本公共服务均等化为导向的中央地方关系,使地方政府从经济建设者转变为服务者。尤其是基层政府,明确其作为基本公共服务提供者的角色,全面弱化其经济建设职能。二是全面调整中央地方财政关系,保障地方政府(尤其是基层政府)履行公共服务的基本财力,逐步缩小地方政府的财政缺口。

  只有从这两方面入手,才能真正抑制地方政府圈地的冲动,缓解地方的官民矛盾,使经济社会发展走上良性循环。当然,在这个转变的过程中,还需要服一剂辅药,即加快征地制度改革,保障农民土地权益,提高农民在征地过程中的谈判地位、提高征地的公开透明度。

  □匡贤明(学者)

  

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