■ 观察家

　　一服是理顺中央地方财政关系，打破“土地财政”机制；另一服是转变发展方式，政府不再是经济建设的主体，而是转型为公共服务的供给者

　　近日，《新京报》连续对多个省市正在进行“圈地运动”进行了报道。

　　为什么地方政府对圈地以及强拆有如此大的动力？很多人都意识到了是地方利益的诱导。那么，需进一步思考的是，如此异化的地方利益是如何产生的？

　　根源就在于地方政府的发展模式以及在这一模式下的财政缺口。

　　一方面，地方政府主导经济增长。在这种模式下，地方政府把经济增长作为核心目标，以“辖区GDP最大化”为干部考核指标，由此形成以国有经济为主体、以工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动、建立在低成本优势上的投资主导型的经济增长方式。这种增长模式必然要求大量资金和土地要素投入。

　　另一方面，分税制改革后，地方财政缺口逐步加大，传统的财政模式很难支撑地方主导经济增长的模式。

　　统计数据表明，1994年地方政府财政收支缺口为1726.59亿元；到2005年，迅速达到10053.6亿元；此后缺口扩大速度明显加快，到2008年缺口已经达到2.06万亿元。在财政自给率方面，2008年全国地方财政自给率平均仅为58.17%，多数省份在40%左右，超过60%的省份仅为9个，一些欠发达地区自给率甚至不足20%。

　　在这两个约束条件下，寻找一个成本低而又能支撑经济总量最大化的增长模式，成为所有地方政府不约而同的选择。而在农村进行圈地运动正好符合这一要求。一方面，可以获得经济增长、尤其是投资所需的土地要素；另一方面，由农地转化为工业用地中间巨大的级差地租，使地方政府可以获得资金以弥补财政缺口。在这样的理性选择下，地方政府圈地冲动不可能消除。

　　把脉号准了，就可以有效地开出药方。很多专家从财政角度提出理顺中央地方财政关系，是一个很好的药，但只是一个方面，单独使用很难奏效。主药是转变经济发展方式，改变地方政府主导经济增长的模式。

　　在市场经济体制框架渐趋完善的进程中，政府不应当充当经济建设的主体，要真正转型成为公共服务的供给者。这服主药包括两剂药：一是全面调整中央地方事权关系，改变经济总量导向的中央地方关系，尽快形成以基本公共服务均等化为导向的中央地方关系，使地方政府从经济建设者转变为服务者。尤其是基层政府，明确其作为基本公共服务提供者的角色，全面弱化其经济建设职能。二是全面调整中央地方财政关系，保障地方政府(尤其是基层政府)履行公共服务的基本财力，逐步缩小地方政府的财政缺口。

　　只有从这两方面入手，才能真正抑制地方政府圈地的冲动，缓解地方的官民矛盾，使经济社会发展走上良性循环。当然，在这个转变的过程中，还需要服一剂辅药，即加快征地制度改革，保障农民土地权益，提高农民在征地过程中的谈判地位、提高征地的公开透明度。

　　□匡贤明(学者)

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