中央党校周天勇谈新一轮改革：十年内须完成，财税改革最急

　　周天勇认为，农村里“窝”的人太多，阻碍他们进城的因素包括户口、城市房子太贵、工资太低、宅基地卖不掉等。

　　中国是经济体制改革先行，但滞后的政治体制改革影响着经济的发展。因此，中国的政治体制改革应当是从经济发展的角度进行思考和设计的。

　　政治体制改革是改革阻碍经济发展的部分，以及财政的民主化。这是关键。一个是钱如何收，一个是钱如何花，这是政府体制改革的核心。简单来说，就是管住政府收钱和花钱。

　　目前，政府的全部收入已经达到GDP(国内生产总值)的35%左右，行政公务开支也在财政全部支出的44%左右。这也是导致分配不公的一个重要原因。

　　早报记者 陈静思 发自北京 

　　“站在又一个30年的当口，走错了，就可能跌入社会动荡、经济低速发展、人民长期不富裕的陷阱；走对了，就可以避免发展中的陷阱。”中共中央党校研究室副主任周天勇认为，当前经济体制改革最急迫的任务是进行财税体制改革。

　　现在改革更深更难

　　以前改革，大部分人都受益，但现在改革，一部分人受益，一部分人受损，必定要受到利益集团的阻碍。

　　东方早报：与30年前的改革相比，现在进行的改革，除了背景、内容不同外，还有哪些特点？

　　周天勇：前30年改革，包括农村承包制改革、国有企业公司制改革、市场体系的建立，均已经结束。现在我们面临更深层次的改革，比如农村土地制度问题、城镇国有企业改革的后续问题。和以前改革不同，目前的国有企业改革，特别是一些国有垄断企业的改革，涉及一系列问题，具体包括：资源税改革，向财政上缴利润，国有企业改革的收尾——职工补偿，等等。

　　此外，城镇里深层次的改革，还包括财税体制改革。中国当前税制结构明显不合理，财政支出结构也不合理，比如土地财政的问题。土地招拍挂，70年出让，政府一家行政垄断卖地，这明显不合理。

　　第二个特征，就是我们将面临更难的改革：现在的改革都涉及利益，比如国企垄断问题，上缴利润，开征资源税等。改革必定要受到利益集团的阻碍。以前改革，大部分人都受益，但现在改革，一部分人受益，一部分人受损。

　　东方早报：有哪些利益集团？

　　周天勇：一是部门利益，政府各部门之间的利益与社会公共利益的博弈。

　　二是集团利益，像国有垄断企业等的利益。

　　三是地方政府的利益，如土地财政，收费补充地方财政，等等。

　　四是阶层的利益，比如，没有房产的阶层可能支持房产税的开征，而房子特别多的，可能会反对开征房产税，这也是改革的一个非常关键的障碍。

　　国资委的定位需要改革

　　国企用了这么多的公共资源，不向国家交资产应得利润，或者交得很少，这在资本主义国家也是说不通的。

　　东方早报：国有企业的改革，尤其是垄断行业的改革，难度相当大，可以说进展相对缓慢。这仅仅是企业的改革？还是更多地涉及政府自身的改革、政府职能的转化？

　　周天勇：从1994年到2007年，国有企业都没有给国家财政交利润，现在上缴利润是10%，比例太低，应该达到70%～80%。国有企业运用的公共资源，除了过去农产品价格“剪刀差”积累的资产外，还有政府的特别许可、独占的资源、公共土地的进账、贷款的偏重，以及上世纪90年代不良资产核销和债转股等全社会代价，这类利润应当交给全民使用。用了这么多的公共资源，不向国家交资产应得利润，或者交得很少，这在资本主义国家也是说不通的。

　　此外，国务院国资委的定位也需要改革，应当尽快由目前的国务院国资委主导的国有资本金预算，进一步改革为直接面向财政部门的上缴利润预算，纳入公共预算分配之列。国有企业的出资人是全体公民，所持红利应当由财政部收取，纳入国库，否则极有可能产生“二财政”(注：预算外收入)现象。

　　还有，要打破垄断，让民营企业进来，对垄断企业征税。我认为，新疆资源税的开征对企业来说，5%的税率可能还是有点低了。国外许多国家的资源税的税率是很高的。

　　除了石油以外，煤炭、电信业也应当征空间资源税，我们现在征的税率过低。在国外电信业就征收频道占用税，并且较高，因为它占用了空间资源。

　　管住政府收钱和花钱

　　目前财税改革最重要，因为它牵涉到其他领域的改革。应当建立新的财政预算体制。政府向人民收钱，要人民同意。政府收钱后怎么样花钱，也要人民同意。在财政税收方面，人民与政府之间这种的制衡，是民主制度的基础。

　　东方早报：国家发改委近日发布的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》(以下简称：《意见》)涉及11个方面，哪方面改革是最迫切的？

　　周天勇：我认为财税改革最重要，因为它牵涉到其他领域的改革。目前，政府收入中公务开支比例很大。2007年行政事业单位工资、医疗、退休、公车、公务招待、公出和办公经费等，总计为29425亿元。当年，对行政事业单位投资为8104.8亿元，其中行政机关投资为3166.1亿元，占全部行政事业投资的39.06%。一般性开支和投资开支，是政府预算内收入的75%，占全部政府实际收入的44%。从一些国家来看，日本行政公务开支占全部预算比例大体在2.5%左右，美国在15%左右。

　　以下方面应当进行改革：

　　首先，政府各种收入没有完全纳入财政预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外。比如，政府的卖地财政，就没有纳入财政预算管理；社会保障收入，政府各部门和行政事业性单位的收费罚款等等，也没有纳入预算管理。

　　第二，我们还没有建立一个完全的公共服务型财政。具体表现为：在各级财政的支出结构中，生产建设和行政公务的支出比重较大，而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足。

　　第三，中国有许多行政和执法部门，设置成了收费养自己的事业单位，比如质监、环保、银监、保监、海事、空管。他们虽在名义上是行政公务机构，但也是靠收费养自己。这无疑会打击创业、投资、经营和就业。

　　第四，财政收支不透明，不公开。

　　这些都是我们财税体制存在的问题。因此，应当建立新的财政预算体制。政府向人民收钱，要人民同意，形成人大对政府收税和收费提案的批准。政府收钱后怎么样花钱，也要人民同意，即政府的预算要人大审查和批准。在财政收入的来源结构中，逐步降低对创业、投资和企业的征税，加大对占有消耗资源、财产食利、废物大排放企业的征税，并对国有企业收缴红利。在财政税收方面，人民与政府之间的这种制衡，是民主制度的基础。

　　政府体制改革的核心

　　目前，政府的全部收入已经达到GDP(国内生产总值)的35%左右，行政公务开支也在财政全部支出的44%左右。这也是导致分配不公的一个重要原因，抑制了创业、企业和就业，扼制了劳动者收入增长，增加了行政和事业部门人员收入。

　　东方早报：为什么中国在不推动政治体制的前提下能推动经济体制改革？这两者应怎样协调进行？

　　周天勇：中国是经济体制改革先行，但滞后的政治体制改革影响着经济的发展。因此，中国的政治体制改革应当是从经济发展的角度进行思考和设计的。

　　政治体制改革是改革阻碍经济发展的部分，以及改革财政的民主化。这是关键。一个是政府钱如何收的，一个是钱如何花的，这是政府体制改革的核心。简单来说，就是管住政府收钱和花钱。

　　目前，政府的全部收入已经达到GDP(国内生产总值)的35%左右，行政公务开支也在财政全部支出的44%左右。这也是导致分配不公的一个重要原因，抑制了创业、企业和就业，扼制了劳动者收入增长，增加了行政和事业部门人员收入。 

　　改革政府的收入，包括社保、行政收费和土地出让等全部收入，应当逐步压低和最终控制在占GDP总量25%的范围内，将政府的行政公务开支逐步压低和限制在15%的范围内。

　　管住政府“收钱”，应当通过社会听证和人民代表大会有关法定程序，严格控制政府各部门和行政事业单位机构设置、人员编制、临时协编和雇佣人员；特别是一切政府税收、收费和罚款项目的设置和改动，一定要由人大审查批准，重大项目应当进行社会听证；“十二五”期间，大规模清理政府各部门和各行政性事业单位的收费和罚款项目，绝大部分应当加以废除，极少量的通过人大审查预算保留的项目，也必须改费为税，并且纳入财政预算管理。 

　　此外，彻底改革目前土地政府寡头垄断供应的招拍挂制度，形成竞争性的供应市场，以抑制地价暴涨，并且逐步降低土地的价格水平。改变土地一次将几十年出让金收上来的体制。

　　管住政府“花钱”，就要调整财政支出结构，加大教育卫生等事业支出，推进公共服务均等化，完善公共财政。

　　建议按面积征收房产税

　　高房价的形成，是与土地供给市场的政府寡头垄断等密切相关。行政性一家高度垄断卖地，即使是招拍挂，它也不是社会主义的市场经济，而是行政主导和垄断的土地市场。

　　东方早报：如何看待房产调控政策？能控制得住房价么？

　　周天勇：目前的房地产调控政策，改革不彻底，下一轮反弹压力更大。

　　针对中国的高房价，一味地指责房地产开发商牟取暴利，有失偏颇。高房价的形成，与以下因素密切相关：对住宅建设用地供应的行政和计划控制，土地供给市场的政府寡头垄断，地方政府将几十年土地收益一次性收支的房地产财政，以及对住宅不征收房产税。

　　首先，住宅用地供给不足。中国土地的供给市场，实行行政审批制，政府行政限制土地的供应量。城市化建设包括住宅用地的供给，与城市化进程中城镇人口增长的需要不相适应。一直以来的思想是，土地偏重保证粮食安全，对城市化所用的土地进行严格的行政限制。应正确处理有限土地资源在居住和吃饭两项用途上的配置关系，事实上，农村占地要比城市占地多。应当是严格控制农村居住用地，增加城镇住宅用地，并且积极推动撤小村并大村、撤村并镇，以整理出更多的土地资源来适应农业现代化和城市化的需要。

　　我研究发现，1978年的农村村庄用地只有7000多万亩，2007年达到了27000多万亩，村庄用地扩大2亿亩，而农村人口却净减少了6000多万人。城市建成区，改革开放之初为2600多万亩，2007年为7600万亩左右，30年来城市建设用地扩大了5000多万亩，却转移和增加了4.1亿人口。严格控制农村宅地的供应，多拿出一些土地进行城市建设。

　　第二，政府一家垄断性出让供应土地，使城市地价持续走高。土地招拍挂制度是政府一家垄断卖地，所有地都要从我这儿卖出去，价高者得。行政性一家高度垄断卖地，即使是招拍挂，它也不是社会主义的市场经济，而是行政主导和垄断的土地市场。

　　第三，政府房地产财政推动房价上涨。先将农业用地低价强制征收到政府手中，城镇原有国有土地的再出让也在政府手中，大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让50到70年不等的使用权。这是卖地财政。

　　第四，房产持有成本过低推动房价上涨。购买住宅后的持有成本很低，住宅需求者更愿意购买大面积的住宅，愿意持有多套住宅。应该征收房产税。

　　第五，政府将几十年的土地出让金，一年收上来，并在一年中花掉，成本摊入房价。这是一种吃子孙饭的不可持续的财政体制。这一任政府卖掉的土地，出让期为70年，后60年就无地可卖了。也就是说，政府卖掉的是未来政府的地。

　　要彻底改革，就要解决上述五方面的问题：改革政府对土地的寡头垄断，形成土地供应的多个主体；所有的土地进入市场交易；扭转地方财政收入渠道；开征房产税；延长土地使用年期，工业用地200年，住宅用地300年，形成稳定的土地物权。

　　东方早报：房产税应该如何征收？

　　周天勇：我认为应当普遍开征房产税，设为县级区域的税种，对房屋中已经含有土地出让金的，先征后返。

　　目前有一种观点认为应按套数征收，我认为应该按面积征收，对于人均超过30平方米的，按照超过面积的多少，进行累进征税，税率应为1%～1.5%，对别墅加一道土地使用税。按套数征税存在一定问题，比如，一个人有两套房子，每套都是50平方米，他可能要交税；另外一人只有一套，但这一套就是500平方米，却不需要交税。这是不公平的。

　　增加农民财产性收入

　　国家应当允许进城农民卖掉宅基地；在城里的农民工收入的增长要快于地价和房价的上涨。只有实现这两个条件，才能使他们进城有房子住。

　　东方早报：在遇到住房、教育、户籍、社会保障等一系列问题的情况下，城市化该如何加速？

　　周天勇：农村里“窝”的人太多，转移不出来，要让更多的农民进城。阻碍他们进城的因素包括户口、城市房子太贵、工资太低、宅基地卖不掉等。农业生产增加值下降，特别是农村创造的增加值下降，这是一个全世界的规律。如果不相应地减少在农业和农村中的劳动力和人口，过多的劳动力和人口去分配日益下降的增加值，结果必然是城乡巨大的收入差距，而且会越来越大。

　　韩国和中国台湾很好地解决了农民的住所，农民在农村的房子能卖掉，可以增加一部分收入，在城里工资增长很快，政府能控制住地价和房价，因此进城农民买得起房子。印度和拉美则是另一途径，走以“贫民窟”为主的城市化道路，农民进城搭个棚子就能住了。

　　我们国家，目前来看这两种方式都行不通，既不允许农民卖掉宅基地，也不允许“城中村”的存在。

　　国家应当允许进城农民卖掉宅基地，对于边远地区和大的农田中的宅地，应当收购，第二是在城里农民工的收入的增长要快于地价和房价的上涨。只有实现这两个条件，才能使他们进城有房子住。

　　要在所有权不改变的情况下，允许土地使用权的买卖，并给农民宅基地永久使用权。具体来说，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，由政府通过税收的办法加以调节。

　　农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售，从而扩大和增加农民财产性收入。

　　应征收遗产税和房产税

　　总体上如果劳动力需求不大于供给的话，调整工资的意义就会减弱。劳动力过剩的时候，强制性地调整工资，企业就面临倒闭，或将导致劳动力失业，比如原来雇佣5个人，现在雇佣4个。

　　东方早报：如何评价当前的贫富差距？

　　周天勇：据世界银行计算，中国基尼系数比较高，从30年前改革开放之初的0.28上升到2009年的0.47。王小鲁(中国改革基金会国民经济研究所副所长)的研究认为，这一计算数值偏低。按照国际通常标准，基尼系数在0.3以下为最佳的平均状态，在0.3-0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属于危险状态。中国仅就农村内部和城市内部分别看，基尼系数不高，城乡一综合，基尼系数马上就高了。主要原因是城乡差距大，城乡差距很重要的原因是农民收入低。

　　中国收入差距存在结构上的问题，也有体制上的问题。结构性问题是，农村人口没有大量转移出来，我国劳均耕地全世界倒数第三，按18亿亩耕地算，劳动力平均耕地是5.6亩。而拉美的农场耕地是十几万亩，欧洲是200-500亩，韩国、日本家庭农场都在四五十亩。不把人转移出去，平均一个劳动力耕种5.6亩，谈何富裕。

　　再有一个结构性问题就是服务业的问题，服务业是能够吸纳大量就业的行业，但中国服务业的增加值是40%，就业在国民经济中的比重是33%，国外这一水平上的数字分别是60%、65%。实际上，窝积在农业的那些劳动力，转移到服务业中恰好能达到理想的比例。

　　制度性问题是我们还没有开征财产税，应征收遗产税和房产税。否则将加大贫富差距，产生马太效应(指强者愈强、弱者愈弱的现象)，收入低的人越来越买不起房，收入高和已经积累财富的人房产不断升值，积累越来越多的财富。再就是国有企业要开缴资源税，要向国家财政交纳利润。

　　对于涨工资，我认为有一定作用，但是，总体上如果劳动力需求不大于供给的话，调整工资的意义就会减弱。劳动力过剩的时候，强制性地调整工资，企业就面临倒闭，或将导致劳动力失业，比如原来雇佣5个人，现在雇佣4个。

　　十年内应完成此轮改革

　　现在所进行的改革，未来十年应当会改掉。因为，2020年中国体制大体上定型。如果十年内不改完的话，改革将会越来越难。

　　东方早报：《意见》提出，“必须围绕转变经济发展方式和改善民生推进改革。”这是否意味着从重国富到重民富的转变？未来中国经济发展是否与民生改善更加唇齿相依？

　　周天勇：“十二五”期间要较好地解决分配不公问题。想要提高居民收入占GDP的比例，关键是要推进城镇化，发展劳动密集型产业，特别是发展服务业，转移农业和农村中剩余的劳动力，减少剩余和失业劳动力。扩大小企业的数量，增加就业，尽快让“窝”在农村的农民转移出来。

　　其次，应当对创业投资，特别是投资增加就业的，降低税负，清理收费，禁止乱罚款；而对房产投资、采矿、污染等，应当开征房产税、资源税和污染税等。

　　各级政府和行政事业性单位，利用权力进行GDP分配，要符合人大法定的政府全部收入占GDP比例，全部税收和收费应由人大讨论批准，还要清理和废除政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款，以此来降低政府在GDP中的分配比例。

　　总体来说，要解决收入分配不公和GDP中居民分配比例低的问题，要从社会转型、经济结构变动、地区人口流动等大的格局角度思考问题；鼓励创业、增加就业、调整结构，学习东亚地区发展小企业增加就业，减少贫困人口，防止从农业社会向工业和城市社会转型过程中基尼系数的快速攀升，并且到不可收拾的地步。

　　东方早报：对当前的改革有什么预期？什么时候会把这些问题解决掉？

　　周天勇：现在的改革必须有一个整体的设计，都是关联的，一环套一环，比如税制、财政支出、政府审批、土地制度等，需要通盘改革。

　　我认为，现在所进行的改革，未来十年应当会改掉。因为，2020年中国体制大体上定型。况且，如果十年内不改完的话，改革将会越来越难。

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