——从2010年《政府工作报告》说起

　　◎ 汪海波

　　温家宝总理在《政府工作报告》中论到今年经济社会发展的主要预测目标时提出：增长8%左右。

　　笔者在有关论文中已经指出：“保八”与“稳八”是我国现阶段经济增长目标，①并从理论依据、历史经验和现实需要三方面做过论证。②这里再就这个问题做进一步分析。

　　一、把经济增长率确定为8%左右，是一个科学的规定

　　这里所说的科学规定的含义，就是它反映了客观规律(或本质，下同)的要求。这个客观规律就是我国现阶段潜在经济增长率。客观规律除了具有不以人们意志为转移的基本属性以外，还具有稳定性、长期性的特点。而潜在经济增长率就是由一定阶段上基本因素决定的经济增长率，正好具有上述客观规律的属性和特点。

　　任何事物的本质都是通过现象表现出来的。作为本质的潜在经济增长率也是通过现实经济增长率这个现象形态表现出来的。现实经济增长率是经常变化的，但从长时间来看，它也是围绕一个中心波动的，这个中心就是潜在经济增长率。问题在于：现实经济增长率与潜在经济增长率的差距是衡量社会总需求与社会总供给的差距唯一的无可代替的总体指标。如果现实经济增长率长期高于潜在经济增长率，那就意味着社会总供给无力承受总需求的压力，必然迫使现实经济增长率向潜在经济增长率回归。在这种情况下，即使经济主体要保持高的现实经济增长率也不能做到。这正是它的客观性所在。反之，如果现实经济增长率长期低于潜在经济增长率，那么经济主体的利益又会趋使现实经济增长率向具有客观可能性的潜在经济增长率回归。这一点，看起来很不好理解。但实际上是已经为建国60年来经济实践反复证明的一个客观真理。这里要说明：从本来的意义上说，现实经济增长率是现实的社会总供给的增长率，而不是社会总需求的增长率。但现实经济增长率是由现实的社会总需求拉动的结果。这里正是这种相互联系的意义上，把现实经济增长率称做社会总需求。

　　显然，现实经济增长率借以围绕波动的中心，不是短时期可以看出的，而是必须经过较长的时期。从这方面来说，这个中心就是长时期的年均经济增长率。就建国后的经济发展情况来看，这个时期年均经济增长率可以分三个阶段来考察：一是1953年〜1978年，其年均经济增长率为6.1%；二是1979年〜2009年，其年均经济增长率为9.8%；三是1953年〜2009年，其年均经济增长率为8.1%。③这样，相对说来，把我国现阶段经济增长率的量的界限确定为8%左右，更符合作为经济规律的稳定性、长期性的特点，因而更为相宜。不仅如此，它还更符合潜在经济增长率的质的规定。就我国情况来看，从质的规定来说，可以有两种规定。一是在既定的社会生产技术条件下，在改善通胀和失业的前提下，各种生产要素生产潜能可以得到充分发挥可能达到的经济增长率。这个界定没有纳入资源节约和环境保护因素，有些不妥。二是在既定的社会生产技术条件下，在改善资源节约、环境保护、通胀和失业的前提下，各种生产要素潜能可以得到充分发挥所能达到的潜在经济增长率。显然，这个界定比较全面。还需指出，尽管改革以来年均经济增长率达到了9.8%，但在很大程度上是以过多消耗资源和牺牲环境为代价的。从这方面说把潜在经济增长率界定为8%，也是更为相宜的。

　　但无论是把潜在经济增长率界定为10%或8%，二者都有波动的上限和下限。前者波动的上限和下限似可定为10%〜11%和9%〜10%，后者似可定为8%〜9%和7%〜8%。

　　这样，大体说来，无论采取上述哪一种潜在经济增长率的质的界定和量的界定，把2010年经济增长率的预期目标定为8%左右，大体上都可以认为是一种科学的规定。但相对说来，这个预期目标更符合潜在经济增长率的第二种界定。

　　二、这个科学规定的实现，将会遇到严重困难

　　既然把经济增速定为8%，是科学的规定，那就可以顺利实现。但这里又说将会遇到严重困难。这似乎是一个悖论。其实不然。一般说来，客观规律的实现过程都会遇到阻滞因素。因此，客观规律都不是一帆风顺实现的，它只能作为一种客观趋势存在的。就我们这里讨论的作为客观经济规律的潜在经济增长率来说，也是如此。实际上，建国60年来的实践已充分地证明了这一点。建国后，我国经济多次发生周期波动，其主要根源是在经济战略和经济体制方面。但就其直接的原因来说，就是现实经济增长率大幅超过潜在经济增长率，以致经济的高速增长成为不可持续的。

　　就改革前来说，这种偏离主要是由传统的盲目追求经济高速增长的战略和支撑这种战略的传统计划经济体制造成的。改革以来，这种情况已有很大的改变。但问题并没有根本解决。而且，由于新的因素的出现，其中有些重要方面甚至还加剧了。

　　在经济发展战略方面，1981年党中央、国务院依据对改革前经验教训的正确总结，明确指出：“要切实改变长期以来在‘左’的思想指导下的一套老的做法，真正从我国实际情况出发，走出一条速度比较实在、经济效益比较好、人民可以得到更多实惠的新路子。”④这可以看作是经济战略发生根本转变的重要标志。而且，自此以后，在中央政府层面再也看不到改革前存在的那种经济增长高指标。新世纪初提出的科学发展观更是在完整意义上完成了这种转变。但这绝不是说，传统经济战略对实际经济工作就没有影响了。当前在国内外还存在一系列推动追求经济高速增长的因素。　　

　　就经济体制而言，经过改革，原来计划经济体制内含的以财务软约束为特征的、由中央政府和地方政府以及国有企业构成的投资膨胀机制已有很大的改变。大体说来，在中央政府和改革已经基本到位的国有或国有控股企业，这种投资膨胀机制已经在很大程度上被削弱了，或者基本不存在了。但在地方政府层面，在政府职能转变和财税体制改革还没到位，特别是在民主监督还不强的情况下，原有的投资膨胀机制不仅基本上保留下来，而且由于一些新的因素的出现，投资膨胀机制还进一步强化了。这些因素主要包括：第一，伴随改革进展，地方政府管理经济的权限大大扩大了。对这种扩大需要分清三种情况：1.改革以前我们实行的是高度集中的计划经济体制。这主要表现为企业是国家行政机关附属物，而不是独立的市场主体。但也表现为中央管理经济权限过大，地方管理经济权限过小。就这方面来说，适当扩大地方经济管理权限，虽然还只是行政性分权，但也还是必要的、合理的。2.伴随政府职能向公共服务型政府的逐步转变，地方政府在实现基本公共服务均等化方面承担着越来越大的责任。这是适合经济改革要求的，十分必要，完全合理。3.在政资、政企、政事还没有分开的条件下，扩大地方政府的经济管理权限，实际上也就扩大了地方政府直接管理经济的权限，是同经济改革要求背道而驰的。就这三种情况与地方政府的投资膨胀机制的关系而言，第三种情况是强化了调整膨胀机制，第一、第二种情况在客观上也成为这方面的一个因素。

　　第二，与第一点相联系，地方政府实际拥有的国有资产大大增长，它原来实际拥有国有资产在经济增长中的作用也大大提升。这一点在当前特别突出表现在地方政府实际拥有的国有土地资产上。不仅如此，当前许多地方政府还通过低价征用农村的集体土地，再经过高价拍卖，在很大程度上获得了农村集体土地的收益权。这样，在当前我国工业化、城市化快速过程中，土地资产在经济生活中的作用大大增长条件下，这一点就成为地方政府加速本地经济发展的强有力杠杆。

　　第三，在干部选拔、任命和考核等方面存在的一系列问题也在这方面起了重要作用。仅就干部考核而言，在事实上就存在着唯GDP是论的错误倾向。这无疑是推动地方政府盲目追求经济高增长的最有力的动力。

　　第四，最重要的就是改革以来，地方政府越来越成为市场竞争的主要角色。这是改革以来出现的新情况。计划经济体制是天然排斥竞争的。因而当时在地方政府之间也没有竞争可言。而竞争却是市场经济的本质特征。这样，伴随经济改革的进展，地方政府逐渐成为市场主体，竞争必然在它们之间开展起来。而且地方政府以其拥有的强大经济实力，成为最强有力的市场主体。在这方面，一般的公有或／和私有企业是无法比拟的。地方政府成为市场竞争主力，同改革前后实行的区域经济战略的变化也有重要的联系。改革以前，我国实行地区经济均衡发展战略。这有当时的客观需要，也起过重要积极作用。但它不仅不能解决地区之间的均衡发展问题，而且成为阻碍全国经济发展的一个重要因素。改革以后，我国实行的是非均衡的地区经济发展战略。这是一个加速经济增长的重要因素。但也扩大了地区之间的经济差距。诚然，从上世纪末开始，我国逐步实行了西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起、鼓励东部率先发展的地区经济协调发展的总体战略。但这个战略实施的时间不长，没有也不可能改变当前地区经济发展差别过大的情况，而且差别扩大的趋势还没有得到有效的遏止。这样，这种区域经济发展的现状就形成了两方面的结果：一方面，它会进一步推动经济发达地区继续开足马力；另一方面又会激发欠发达地区急起直追。所以，地区之间的竞争，是强化地方政府投资膨胀机制的最重要因素。当然，同时也是推动地方经济和全国经济发展的最重要动力。

　　正因为上述科学规定实行起来会遇到严重困难，因而很难实施。就2010年情况尤为如此。已公布的2009年经济增速为8.7%。但这是初步核算数字，预计最终核实数字会超过它。其根据有二：1.2007年和2008年的初步核实数字分别为11.6%和9.0%，最后核实数字分别为13.0%和9.6%。2.从各省市自治区已经公布的数据来看，大部分地区的经济增速都超过了8.7%。可见，即使就初步核实数字来看，尽管2009年经济增速比2008年下降了0.9个百分点，但仍比8%高出0.7个百分点。如果就将来的最终核实数字看，可能还要高得更多。但这里的关键问题还在于：2010年是开始转入这一轮经济周期的上升阶段，还是继续处于下行阶段，抑或处于低谷的徘徊阶段(这里预计2009年是低谷年)。如果是后两种情况，那就困难不大。但就2010年的经济增长条件来看，似乎是前一种情况，而不大可能是后两种情况。在供给方面，无论是货币资本、人力资本或物质资本，今年都优于去年。在需求方面，继续在积极的财政政策和适度宽松的货币政策推动下，无论是投资需求或消费需求都会趋旺。在外需方面，尽管还有不确定因素，但总的说来，世界经济趋于复杂已成定局，外需也会增长。实际上，今年1〜2月份的统计数据已经开始证明了这一点。2010年1〜2月份，规模以上工业增加值同比增长20.7%，城镇固定资产投资同比增长14.0%，社会消费零售总额同比增长17.9%；分别比上年同期加快16.9、0.1和2.7个百分点。1〜2月份进出口总值同比增长44.8%。⑤所以，今年通过加强和改善宏观经济调控，能够把经济增速控制在10%左右，就是很大的成效！

　　但这绝不是说，把今年经济增长的预期目标定为8%是“明知故犯”，是一种毫无意义的事。实际上，六年来(2005年〜2010年)政府都把经济增长预期目标定为8%左右；尽管五年都没有达到，但仍然坚持这样做。我体会，这绝不是随意的，而是有深刻用意的。就科学的意义上说，它大体上反映了作为经济规律的潜在经济增长率的要求。就实践意义上说，温总理已经说得很清楚，这主要是“强调好字当头，引导各方面把工作重点放到转变经济发展方式调整经济结构上来。”⑥

　　三、采取有效措施，积极推动这个科学规定的逐步实现

　　乍一看来，这个提法似乎同作为客观规律的潜在经济增长率的要求是矛盾的，又是一个悖论。其实不然，客观规律的实现通常通过两种形式实现的。一种是在人们认识了它并且采取有效措施为它的实现开辟道路的条件下实现的。这是客观规律通过自觉行动的实现形式。或者说，是人们自觉运用客观规律的形式。一种是在人们没有认识它，或者虽然认识它但并不采取有效措施使其实现，甚至逆着客观规律要求而行动。这时客观规律的作用虽然会受到阻滞，但仍然会不依人们意志而发生作用。这是客观规律违背人们意志而强制实现的形式。这一点似乎很费解。但在新中国经济发展过程中，在我们现实经济生活中，却是到处可见的。这里举两个例子做些说明。1953年和1956年我国发生过经济增速过高的情况。但经过周恩来总理和陈云副总理等领导人的努力，分别在1954年和1957年进行了调整。这是“一五”时期经济得以持续快速高效发展的一个极重要因素。这个时期国内生产总值年均增速达到了9.2%。要着重指出：这些调整正是依据陈云提出的“建设规模要和国力相适应”⑦的原则行事的。而这个原则又正是反映了计划经济条件下社会扩大再生产客观规律的要求。这是自觉运用客观规律取得良好效果的典型事例。而1958年以后则发生了截然相反的情况。作为“左”的路线产物的1958年“大跃进”，其严重后果在当年下半年已经显露，并有所觉察，于1959年上半年开始着手调整。但在1959年夏季庐山会议以后，又一次掀起了“大跃进”高潮，并一直延续到1960年。由此造成了以经济负增长为特征的经济危机。1960年〜1962年这三年经济增速依次分别为-0.3%、-27.3%和-5.6%。于是，被迫于1961年〜1965年进行了调整。这样，1958年〜1965年年均增速就下降到4.1%，比“一五”时期下降了5.1个百分点。⑧这是人们违背经济规律要求、经济规律强制实现，并由此造成严重后果的典型事例。

　　这些典型事例表明：必须自觉顺应客观规律要求，采取积极措施促其实现。就我们这里讨论的问题来说，就是要采取措施，促使现实经济增长率趋近于潜在经济增长率。在这方面，最重要的要加快经济改革的步伐。具体说来，就是要推进治理地方政府的投资膨胀机制的改革。如前所述，当前盲目追求经济的高速增长主要源于这种机制。在这方面，当前最重要有以下几点：1.进一步推进政资、政企、政事分开，削弱地方政府拥有的经济实力。2.进一步推行政管体制改革，削弱地方用行政手段直接干预经济的权力。3.进一步推进财税体制改革，改变当前地方政府事权与财权不相匹配的状况，同时完善财政转移支付制度。还要在全社会范围内加大基本公共服务均等化的建设，加快包括养老、医疗、失业、工伤和社会福利等在内的社会保障体系的建设。这样，就可以大大减轻地方政府在提供各种公共服务(包括就业、教育和医疗等)的压力。4.要着力推进干部的选拔、任命和考核制度的改革，要以科学发展观统领这项改革，改变当前事实上存在的唯GDP是论的错误倾向。这就可以大大削弱地方政府盲目追求经济高增长的动力。如果做到了这些，就可以从削弱地方政府的经济实力、经济管理权力、经济压力和经济动力四个方面削弱其投资膨胀机制。

　　但经济改革在抑制经济过快方面的作用，远不限于在治理地方政府的投资膨胀机制方面，还包括多方面的内容。比如，调整经济结构是当前抑制经济增速过快的一个重要因素。因为在我国当前情况下，调整经济结构的一项最基本内容就是要逐步降低投资率，提高消费率。这样，经济增速就会降下来。但这项经济结构调整直接依赖于收入分配的改革。多年来我国经济结构调整步伐之所以缓慢，其根源就在于这方面改革进展缓慢。再如，转变经济发展方式在抑制经济增速过快方面也有重要作用。显然，在经济发展方式转变步伐加快的情况下，那些过多的低水平的重复建设和重复生产就会被淘汰掉，经济增速也会降下来。但经济发展方式的转变，也是直接依赖于平等、有序、统一、充分展开的市场竞争，即有赖于改革的深化。我国多年来经济发展方式转变缓慢，缺乏这种市场环境，是一个十分重要的原因。再如，进行科学发展观的教育，如果不是搞形式主义，而是扎实进行，无疑也是抑制经济过快增长的重要条件。但经济过快增长的根源是以地方政府为主的投资膨胀机制。其本质是地方的局部经济利益。因此，解决这个问题的根本途径是调整这种经济利益关系的经济改革；否则，就是根本不可能的。总之，在抑制盲目追求经济高速增长方面，尽管调整经济结构，转变经济发展方式和进行科学发展观的教育，都有不容忽视的重要作用，但根本途径还是深化经济改革，特别是治理地方政府投资膨胀机制的改革。

　　(作者系中国社会科学院荣誉学部委员)

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