徐立凡

　　对“未报即用”等违法用地的整顿，不仅需要阶段式的清查整改，更需要长期根本的遏制

　　国土部和监察部日前联合通报了2007年10月到2009年10月“未报即用”违法用地清查整改情况。据通报，31个省区市不同程度存在“未报即用”违法用地现象，其中包括一些国家和省级重点项目。

　　土地“未报即用”，危害巨大。从法治的角度看，我国有严格的土地保护法律制度，但在种种利益考量之下法律边界屡被突破，这对于培育成熟的社会形态和市场形态有害无益；从政治的角度看，政府部门本应是法律和政策最坚决的执行者，“未报即用”不仅损害政府公信力，也会对社会秩序的正常运行产生负面影响；从经济的角度看，违法占用耕地伤害农民利益，违法基建项目扭曲城市化进程，这对实现扩大内需的宏观调控目标、城市化的战略部署都会产生消极影响，令宏观调控的效果大打折扣；从改革的角度看，这意味着地方政府对于土地财政的依存度进一步提高，与加快转变经济发展方式、落实科学发展观的要求南辕北辙。

　　从“边报边用”、“未批先用”到“未报即用”，从在法规体制内寻机钻空到体制外循环，在违法用地现象升级、突破制度限制的背后，暴露出的是多个方面的不协调：一是地方政府政绩考核制度与科学发展观没有完全协调。由于政绩考核内容仍然较为单一，因此追求任内短期业绩的冲动难以得到有效约束，在土地开发使用容易出政绩的情况下，土地保护法规难敌“政绩冲动”；二是土地保护与土地开发、工程立项不协调。土地保护虽然是刚性制度，但实施过程中往往缺乏立体监管、制度协调，执行力大打折扣。而土地开发和工程立项则因为出于部门意志而更具备可执行性。因而，“权大于法”的现象才会屡屡出现；三是违法用地的机会成本与整改措施不协调。虽然违法用地需要承担各种行政责任乃至刑事责任，但预防机制仍然偏弱，“未报即用”存在巨大寻租空间，很难阻挡一些人铤而走险。

　　对“未报即用”等违法用地的整顿，不仅需要阶段式的清查整改，更需要长期根本的遏制。对此，一方面要更新相关法律法规中与形势不相符合的条文规定，保证法律法规的严肃性；另一方面，要构建更为立体的土地开发使用监管体系，提升中央政府对地方政府监管的及时性，提升不同部门间有关土地开发使用信息的共享性，并保障人民群众的监督权。更为重要的是，需要进一步通过制度建设，规范地方政府的行政行为，使地方利益与全局利益更加协调，与法律政策更加合拍。

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