实行土地招拍价低者得难在哪里
殷国安
近日，国土资源部召开房地产座谈会，研讨土地招拍挂改革。厉以宁给出的建议是：企业参与招标时不是报标土地价，而是报标房价或租房价，而出价最低者将最终中标。他认为，若能以此改革土地招标制度，则整个中国的高房价问题将迎刃而解(4月4日《南方日报》)。
应该说，厉以宁给出土地出让“价低者拿地”的建议，是基于这样两个方面的实际情况：一是对土地招拍挂的基本肯定。业界认为，经营性商品房开发的土地供应实行“招拍挂”的土地供给方式，对于防止腐败和国有资产的流失，都是有积极意义的。二是土地招拍挂又确实推高了房价。国土资源部下属中国土地勘测规划院全国城市地价监测组发布的最新研究报告显示，全国重点监测城市的地价房价比均值已达到31.29%，天津、上海、南京、杭州、宁波5城市地价占房价比已经超过40%。因此，土地出让实行“价低者拿地”，就能解决以上两个矛盾。
据说所谓土地招拍价低者得，并不是一个简单的谁价低谁中标的问题，而是一个地价和房价捆绑式出让的问题。但有一点是毋庸置疑的：虽然所谓“低价者得”的“低价”是指最后的房价，但政府所得的地价也必然是最低的。于是，一个问题随之产生：政府愿意大幅度减少自己的收入吗？当然不愿意。这可能不是政府官员觉悟不高，与民争利之类，而是政府没有卖地收入，可能确实无法活下去。数据显示，土地出让金收入属于地方政府，现在已经成为地方的“第二财政”，“土地出让金占地方财政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市这一比例甚至达到80%以上”(1月25日《望》周刊)。虽然土地是不可再生的资源，卖地财政也不可能永远维持下去，但是，起码在目前，如果砍掉地方政府的卖地收入，地方政府就会立即陷入困境。所以，此前有人建议把土地出让金全部收归中央，这在实际上是不可行的，将导致地方政府的无法运转。
离开卖地收入，政府就运转困难，这已经不是个别现象，而是一个比较普遍的问题，可见不是人的问题，而是制度有问题。这里的制度就是分税制。1994年的分税制改革较好地调整了中央与省级财政之间收入与支出的关系，但对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，以至于多年来，各级政府财权不断上收，事权不断下移，地方财政收入在总财政收入中的比重，1993年为78%，1994年实行分税制后，即迅速下降，仅为44.3%，此后的十年间一直在这个水平徘徊(2009年3月5日《中国税务报》)。于是出现了一个财政“倒宝塔”：越往下政府越穷，县乡财政则只能靠收费和罚款来维持。同时也发生了另一种现象：分税制把超过半数的财政收入集中到了中央政府的手里，然后再通过大量的转移支付给地方政府使用。
这样看来，要让地方政府赞同土地招拍“价低者得”，就得解除它的后顾之忧。从眼前说，谁来弥补地方政府因为实行“价低者得”而减少的卖地收入，是一个无法回避的问题；从根本上说，如何改革分税制，让地方政府的财权和事权相配备，而且不能完全依靠转移支付——向上跑部要钱太难了。第一个问题不解决，地方政府现在就不会赞同“价低者得”；后一个问题不解决，地卖完了，地方政府还是活不下去。如果上面的问题没有答案，所谓土地招拍“价低者得”，肯定是一个遥遥无期的美丽的“画饼”。
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