城乡分割掣肘中国经济发展

　　复旦大学产业发展研究中心主任 陆铭

　　中国经济的结构问题出在收入差距上。但收入差距是结果，不是结构问题本身。真正的结构问题，出在城乡分割的制度上。城乡分割制度制约了劳动力、资本、土地等生产要素在城乡间和地区间的再配置，从而使中国的发展卡了壳。

　　促进地区间平衡发展更为有效的政策是地区间的要素自由流动，地区间的财政转移只能作为辅助政策。

　　要缓解区域间的收入差距，应以提高内地农民的收入水平为政策着力点，而要实现这一点，促进内地的农村劳动力向沿海地区的转移是关键。

　　如果没有就业的创造和收入的提高，即使未来农民进了中小城镇，最后，还是会到能够给他们提供就业和收入的地方去，结果是大中城市由于户籍制度造成的“新二元结构”问题越来越严重。

　　如果没有城市化进程中产生的足够的经济增长和就业岗位，如果没有土地转为非农业用地后的增值收益，城市化进程本身就会受阻。

　　□复旦大学产业发展研究中心主任 陆铭

　　中国经济的结构问题出在收入差距上，收入差距制约了消费的增长，使得中国经济过于依赖于投资。这句话，对，但不够，因为收入差距本身是结果，不是结构问题本身。如果往下探寻，我们发现，导致中国收入差距最重要的原因是城乡收入差距，所以，真正的结构问题，出在城乡分割的制度上。城乡分割制度制约了劳动力、资本、土地等生产要素在城乡间和地区间的再配置，从而使中国的发展卡了壳。

　　截至目前，中国的城乡收入差距仍在持续扩大。有人不理解，一个创造了大量剩余劳动力转移机会的国家，怎么可能会出现城乡收入差距持续扩大的现象，会不会是数据出了问题？如果读者也有类似的疑问，是因为你的脑子里装了太多没有制度性分割的“无摩擦”的理论模型。如果中国经济符合这样的模型，就没有现在的结构问题了。

　　中国要走的路其实非常清楚，就是靠城市化来缩小城乡收入差距。实证研究显示，城市化进程有助于缩小城乡间收入差距，城市化水平越高的地方，城乡收入差距越小。而在中国，内陆地区往往城市化水平相对较低，城乡收入差距也相对较大。因此，从城乡统筹发展的角度看，内地农民的增收应成为下一轮城乡统筹工作的重点。问题是，基于现有的制度，中国要素市场在城乡间和地区间都是分割的，从而导致要素流动不充分，这在劳动力、土地和资本三个方面都有体现，它制约了城市化进程及其对缩小城乡间和地区间收入差距的作用。

　　在劳动力流动方面，一个人是否拥有当地城市户籍往往决定了他能否在劳动力市场、社会保障和公共服务等方面享有和当地城市居民同等的待遇。这种多方面和户籍相挂钩的歧视性因素导致中国的劳动力流动并不自由和充分。不要认为农民工在城市里可以“合法”地打工就意味着劳动力流动没有障碍了。要知道，中国的农民工在城市里因为没有当地户籍，其在待遇和权利上远远不如欧盟国家内部的跨国移民。在欧盟内部，跨国移民不仅在劳动力市场、社会保障和公共服务方面待遇一样，而且还可以在所住城市参加基层选举，这才叫“自由移民”。

　　在土地资源方面，为保护18亿亩耕地的红线，国家对建设用地指标采取了严格的规划，在土地政策上明确限制土地的跨省(市、区)占补平衡。虽然政府在分配建设用地指标的过程中已经考虑了不同地区的经济发展对土地的不同需求，但从实际结果来看，仍然是东部较发达的地区受到了更为严格的用地指标限制，使得一些沿海省份明明有国外投资的项目意向，却由于没有相应的建设用地指标而使项目无法落地，失去了机会。与此形成对照的是，大量内地城市都在大搞工业园，但却难有项目，结果是压低地价，牺牲环境。

　　在资本方面，很多人认为，中国的资本流动并不存在跨地区配置的障碍，但事实并非如此。资本市场的地区间分割在中国普遍存在。我仅列举三个现象。第一，运用行政审批手段限制不同地区的投资，比如东部地区的一些投资项目无法得到国家发改委的批准，而同样的项目若在内地，就能获批。第二，中国经济已经进入规模经济越来越重要的时期，与此同时，产业和企业跨地区重组的重要性与日俱增，但在实践过程中，却存在地方政府限制跨地区产业重组的现象。第三个有趣的表现是，一些地方政府在实践中会有意无意地允许当地企业采取一些偷税漏税行为。我们在调研中发现，若地方政府发现企业有到外地投资的意愿，政府会以税收方面的问题向企业负责人施压，以此阻碍对本地税收有利的企业投资于外地。

　　有一种偏颇的观点认为，中国的区域间发展差距持续扩大主要是因为大量生产要素向东部集聚。正是在这种认识下，政府当前也往往采取限制要素自由流动的方式来追求区域间的平衡发展。同时，中国平衡区域间发展的政策重点是地区间的财政转移。但有研究显示，这种地区间的财政转移并没有使欠发达地区的经济增长更快。其实，促进地区间平衡发展的更为有效的政策是地区间的要素自由流动，地区间的财政转移只能作为辅助政策。根据世界银行的研究，在世界范围内，成功实现地区间平衡发展的国家都是依赖于要素在地区间的自由流动，而非财政转移。

　　更为重要的是，要缓解区域间的收入差距，应以提高内地农民的收入水平为政策着力点，而要实现这一点，促进内地的农村劳动力向沿海地区的转移是关键。有实证研究发现，中国的区域间差距绝大部分来自于城乡收入差距，换句话说，一些欠发达地区的人均收入水平相对较低，主要是因为其相对更大比重的农村人口，而不是因为其城市人口的人均收入低于发达地区。当农村人口和城市人口收入差距持续扩大的时候，使得农村人口比重相对较高的落后地区人均收入增长更为缓慢。

　　劳动力流动受阻，欠发达地区的城市化进程缺乏动力，而当前户籍政策改革的重点却与人口流动的方向不一致。中国的劳动力流动的方向主要是内地农村的劳动力向沿海较发达地区流动，特别是大中城市成为劳动力流动的目的地，但政府当前却将降低城镇户籍进入壁垒的改革重点放在了中小城镇。如果没有就业的创造和收入的提高，即使未来农民进了中小城镇，最后，还是会到能够给他们提供就业和收入的地方去，结果是大中城市由于户籍制度造成的“新二元结构”问题越来越严重。

　　如果没有城市化进程中产生的足够的经济增长和就业岗位，如果没有土地转为非农业用地后的增值收益，城市化进程本身就会受阻。仅举一例。苏北一个沿海城市的政府文件中有这样一段话非常有代表性：“平均一个农民转变为一个城市居民，需要投入15-20万元，这包括公共和个人的投入。沿海开发规划确定到2020年城镇化率达到65%左右，目前我们已达到45%左右，今后10年需要转移160多万农民进城，这样算下来需要投入2400亿元到3200亿元，这么大的投资规模，政府财力根本无法支撑。”

　　过去，中国的城市化进程创造了大量的供给能力，但却没有足够同步地创造消费需求，中国发展就在这儿卡了壳。一方面，投资大量增长，劳动生产率持续提高。另一方面，劳动力市场的分割，社会保障的不完善，使得以工资为主的劳动成本增长远低于劳动生产率的增长。工资增长相对较慢，制约了消费需求增长。

　　最近这些年，中国人民币升值的压力始终很大，仅从现象上来说，人民币的升值幅度已经不小，但外贸顺差并没有减少。所以，我想提醒大家思考：在一个劳动生产率提高速度持续高于工资水平增长速度的国家，缓解外部失衡，是不是先要从造成内部失衡的结构扭曲入手？

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