探讨财税制度和房地产市场

　　中国的财税体制正朝向公共财政方向改革，经济结构的调整也在避免对房地产依赖过重，从大的宏观背景出发，能够更清楚地看到未来应该会怎样

　　■　戴盛

　　2009年12月14日，国务院常务会议提出涉及房地产市场的“国四条”；12月16日，中国房地产市场被美国《福布斯》杂志评选为仅次于黄金的第二大近在眼前的泡沫，称疑似日本上世纪80年代和美国2007年次贷危机前的房地产市场泡沫状况；12月17日财政部、国土资源部等五部委公布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》；2010年1月7日国务院办公厅发出“国十一条”，细化了抑制投机性购房需求的举措，并明确了地方各级人民政府的房地产调控责任。

　　如果政策的密集出台与媒体的严厉措辞还让人对房地产市场有些困惑的话，那么下面的数据将足以让人警醒：2009年最后一周，北京、深圳的商品房成交均价分别为20200元与26211元，分别比2008年的全年成交均价上涨79%与107%，两地的房屋租金售价比值均超过1:500。在金融危机带来的影响仍未完全消除之际，这些快速攀升的数据意味着部分一线城市的房地产市场已经完全不受正常住房需求与正常投资出租的主导，而变得投机性十足。

　　房地产行业涉及多个主体、多种关联产业，对其进行解读较为复杂。或许我们从财政与税收的角度出发，用真实的案例来分析，才能更清晰地了解高房价的起源与房地产泡沫的危害，并在此基础上探讨调控房地产的有效措施。

　　房价的构成与高房价的源泉

　　从1978年开始，中国的城市化步伐开始加速，大中型城市的居住人口与房地产投资逐年增长。特别是1998年开始的福利房制度改革，促使人们对住房的认识发生深刻的变化，房屋逐渐变成一种市场化的“商品”，房价在多种供需与投机因素的影响下快速攀升。到2009年底，北京、深圳的房价收入比已超过或接近15:1，而世界银行的建议标准为5：1，联合国的建议标准为3:1。更大的问题在于，在80%拥有大城市城区住房的居民中，有超过50%的人每月按揭贷款的支出占其月收入的20%～50%，高房价已经成为人们心中一个较为沉重的话题。

　　由于城市化进程的影响及青年人口高峰期所导致的刚性需求推动，房价上涨是可以预见的。但速度过快的增长，并非刚性需求这一个因素所能解释。到底怎样才能稳定房价，让我们用一个一般性的案例来分析：一个销售收入10亿元的房地产项目中，建安费用约2.8亿，土地出让金约2.3亿，利息与其他工程费用约6000万，这三块构成项目的主体投资额约5.6亿；营业税、城市维护建设税和教育费附加约5600万，销售费用按5%计算约5000万，土地增值税按下限30%计算约1.27亿；剩余利润总额约2亿元，按25%计算所得税为5000万；按售价计算税后利润率为15%，不算高，但考虑到房地产开发中的高杠杆信贷资金使用，开发商真实自有资金利润率可能超过200%。

　　从这个项目我们可以看出，超高的房地产投资回报率使得开发商成为理所应当的被指责对象。开发商对利润的追逐成为了大众心中高房价的万恶之源。但仔细分析该案例中的费用构成，我们会发现，土地出让金占售价的23%、其他各项税费也占23%、利润(开发商)占15%，三块可变成份合计占售价的61%，其他相对不可变的建安、工程费用等占售价的39%。从这样的比例结构来看，国有土地使用权“招拍挂”的改革确实促成了地价在房价中的比例飞速上涨，很难说地价与房价没有互相影响。而令人尴尬的是，目前很多一线城市的土地出让金(不计入财税收入，属政府基金收入)已经占到政府财政收入的50%以上。如果计算土地关联产业带来的其他税费，这一比例在部分城市能高达90%。

　　如果说出让金、税费与开发商对高额回报的追求成为了高房价的直接因素，那么，在这背后的土地垄断(包括政府限制供应与开发商囤地)、开发资格垄断(进入门槛越来越高)、富裕购房者的投资与投机冲动(一人持有多套，针对投资转让收益而非租金收益)、一般购房者面对住房必须品的微弱议价能力则成为了高房价的四大根源。

　　怎样稳定三块可变成份？怎样用市场化的方式调控房价？成了一个政策难题。

　　财税结构的不合理与调整的艰难

　　地方政府的财税收入对房地产及其关联产业依赖过重，一方面造成了房地产宏观调控的困难，另一方面导致政府涉及房地产行业的隐性债务过大，抗风险能力弱。

　　我们以土地出让金占比与房价两项数值均较高的上海市为例来理解调控房地产的艰难。从《上海市本级2008年决算及2009年上半年预算执行情况的报告》看：

　　收入方面，2008年上海市本级财政收入1220.6亿元，加上中央税收返还及专项补助收入、上年结转、调入预算稳定调节基金等424.8亿元，减去2007年中央支出156.9亿元、减去区县体制改革收入基数返还等473.1亿元，决算收入总计1015.4亿元；财政收入中，增值税172.5亿，营业税394.2亿，企业所得税305.8亿，个人所得税87亿，城市维护建设税45.9亿，其他63.6亿。

　　支出方面，2008年上海市本级财政支出总计994.2亿元，市本级社会保障和就业支出172.4亿元，教科文卫支出258亿元，公共基础设施建设与环保支出243.6亿元，支农资金97.3亿元，其他支出222亿元。

　　土地出让金方面，上海2007年为481.3亿，2008年398.2亿(受金融危机影响同比大幅下降)，2009年达到1043亿，此项不计入财政收入预算，列入政府基金收入。根据前文的房地产开发项目案例可知，土地出让金之后的开发过程将会带来大约同等份额的政府税费收入，也就是说2008年上海市财政决算报告公布的数字中至少有398.2亿元是与房地产直接关联的税费收入，相当于2008年全年上海市本级财政支出的40%，而个人所得税仅占支出的8.75%。如果没有这40%，就意味着社保、教科文卫支出或基础设施支出根本无法覆盖。

　　我们再看看美国的状况：根据加利福尼亚州政府公布的资料显示，个人所得税占财政收入的50%左右(物业税计入个税中)，零售税占28%，支出方面基础教育与医保分别占总支出的38%与18.5%。

　　虽然中国与美国的税收口径不同，很难比较，但根据上海与加州的两个个案，我们还是可以看出地方财政对房地产的过重依赖使得房地产调控措施很难达到预期效果，并间接导致了地价与房价交互攀升的恶性循环。在这个循环中，我们发现地方城投公司的负债规模越来越大，房地产开发商的银行贷款规模也越来越大，因为无论多高的价拍来的地，都可以按一定抵押率抵押给银行贷款。开发商在拍地时越来越冲动，城投公司则越来越有动机修建新路并拆迁整理出城市周边的新地块以卖给开发商。中央政府明令禁止地方政府未经批准擅自发债，可在这样的循环中，地方政府已经通过大量政府关联公司(如城投公司)整地、卖地的模式，与开发商一道制造出了天量的债务与信贷资金。而普通居民则成为了最终的买单人，越来越费力地(收入房价比值不断升高)还着20年、30年的按揭贷款。很难说，经过了2008年全球金融危机的中国房地产怪圈，还可以继续这样、甚至加速循环下去。失衡的经济结构承受不了，普通居民也承受不了。10年后，青年人口高峰结束、城市化速度放缓，越来越多的房子只会成为居民手中的贬值资产与银行烂账，社会经济发展会瞬间失去火车头，就像美国的次贷危机与日本的“失落20年”一样。

　　房价与房地产市场需要稳定，经济发展结构要调整，财税体制也要改革，尽管从上面的分析我们已经能够理解调控的艰难。

　　财税结构改革与物业税的推出

　　中国目前的税收体制仍然侧重于流转税，客观来说个人所得税率并不算高，这对社会的扩大再生产有利、对维持个人的生存有利。但在这样的税制下，居民生活水平想要提高，则必须支付各项税费附加后的一次性大额资金(如房、车)。这种税制的优点是在人口大规模转化(如农转非，进入城市)以及居民大规模提高生活水平(大规模消费升级)的过程中，能够为政府财税带来大量收入，经济也快速发展。但一旦城市人口增加放缓，城市居民不再大规模消费升级，这种税制就会失去流动性的根基，循环的链条就会崩溃。近两年来，上海的GDP增速排名逐渐落后于中西部地区已经成为一个热门话题，从另一个侧面证明了经济结构对房地产的倚赖过重并不利于增长，也证明了在较发达城市，过度侧重流转税并不能很好地促进资金与物质的流转速度。同时，考虑到大城市的发展规模不可能无限制扩展，若干年后，城内的好地卖光后，郊区的地块即使基础设施完备也很难卖出好价钱来支撑足够的财政支出。为了财税的可持续，也为了促进公平分配保障经济发展的可持续，进行税改就成为一项势在必行的工作。

　　2010年1月5日，《上海证券报》指出，今年税务部门将在全国范围内开展房地产模拟评税，物业税“空转”工作在部分地区试点了六年多之后，将推广至全国。1月8日，中共中央政治局就世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革进行集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调，财税改革的目的是扩内需、保增长、调结构、惠民生、促稳定，强调要推动经济发展方式转变和经济结构调整，并指出必须深化财税体制改革，完善公共财政体系，提高财政管理绩效。 以物业税为代表的保有税，开始正式引入现行税务体系。

　　从本质上说，物业税是为了取代土地出让金而设立的。目前的土地出让金一次性收取，一个城市不可能无限制扩张，也就不可能无限制卖地。同时，土地出让金每年收入的多寡也随经济状况、房地产行业的周期性等因素波动，这就对政府的宏观调控形成很强的逆向制约。土地出让金的模式难以持续，逐渐会对经济发展形成阻碍。

　　从实践操作层面，一个新的制度需要考虑如何与老制度衔接，才能获得地方政府、城市居民两个利益主体的共同认可。物业税只要做到“三个逐渐”就能基本保证成功推行：第一，从土地储备有限、工业占比高、房价因素致人才外流严重的大城市(如深圳)开始试点，逐渐扩展到大中型城市；第二，在初步施行时，尽量与家庭水电支出保持一致，不对居民生活造成过大负担，逐步根据通货膨胀与房价的上涨情况来了解征税比例；第三，对于已缴纳土地出让金的房屋，将土地折算楼面价从评估房价里扣除后再进行计税，逐渐用物业税取代土地出让金，覆盖所有房屋。

　　从费改税(出让金变成物业税)可能带来的实际效果来看：

　　首先，因为不包含地价，改征物业税后的新房名义房价会有显著地下降，如果原来售价为2万/平米，减去土地楼面价5千就能立刻下降到1.5万/平米，会减轻购房者初期付款的压力，降低开发商的初始资金门槛，减少市场垄断。同时，银行的抵质押物也由土地证转为开发权，土地抵押贷款占比将下降，地方政府隐性负债通过物业税质押的方式会变得透明化，信用风险结构能够得到改善。

　　其次，对地方政府的影响可能会有差异。如工业税收占比较高的深圳受土地供应偏紧影响，2009年土地出让金仅有136亿，位居全国第23位(同期杭州1054亿、上海1043亿、北京928亿分列一、二、三位)，更能够承受物业税的实施。同时，考虑到高房价导致企业和人才离开深圳的倾向比较严重，一次性的土地出让金变成细水长流的物业税，对深圳来说利大于弊。深圳市已经将开征物业税写进了《深圳市综合配套改革三年(2009-2011年)实施方案工作安排表》，以深圳作为试点城市能够让各地加深对物业税的理解。

　　最后，对中央政府来说，宏观调控能力得到大幅增强。房地产市场的地域性很强，如长沙与上海的情况完全不相同，即使是同一个省的广州和深圳，房价也可以差很远。以往的中央调控政策很难兼顾到所有地区的情况，货币政策一收紧所有行业都受影响，现有的税收体制也不可能分地区差别定税，所以调控政策往往很难达到预期目的。由于物业税是按不同地区的房价进行年度评估，每年制定不同标准来收取的，因此，提高某地的物业税相当于提高某地的利率，对投机性购房的遏制作用非常明显，将成为宏观调控中的最佳调节工具。

　　物业税推出之后，地方政府从房地产市场的重要交易者转型为市场的监管者，个人所得税(包含物业税)占政府收支的比重将大幅增加，“纳税人的利益”将逐渐得到服务型政府的实质认可与考虑。虽然物业税的推出还面临一些法律障碍，基本的评估技术条件尚不完善，也会面临既得利益阶层的抵抗，但为了建立中国的公共财政体系，为了社会与经济的和谐发展，物业税一定要开征，也必须要开征。

　　房地产市场的问题作为中国当前各个阶层、各级政府共同关注的焦点问题，被多种理论与视角进行了不同的解读，或许从财税的角度来分析，能够让我们更清晰地看到明天的政府职能和居民生活应该是怎样。

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