◎ 潘家华 陈洪波 陈 迎

　　举世瞩目的哥本哈根会议即将于12月7日召开，根据《巴厘行动计划》，必须在本次会议上就2012年《京都议定书》到期后的国际气候制定达成新的协议。会议能否达成协议？达成什么样的协议？影响气候谈判的因素有哪些？关键议题是什么？中国应该发挥什么样的作用？等等，深受世人关注。笔者长期关注气候变化谈判进程，对相关的国际政治经济关系也作过较为深入的分析。在此，我们试图就上述问题展开一些讨论。

　　一、气候谈判是科学、政治与经济交织在一起的综合博弈

　　气候变化是一个典型的全球环境问题，其影响涉及地球生态系统和全人类福祉。尽管应对气候变化符合人类共同的根本利益，但由于从科学认知到各种具体的应对措施都关系到各国及各个利益团体当前的经济利益和未来的发展权益，主导国际利益格局的形成和演化。因而，构建国际气候制度的谈判必定是科学、政治、经济、社会、外交以及各种利益诉求交织在一起的综合博弈。

　　在科学认知上，气候变化已成共识，但其成因犹存争议。根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)的报告，全球气候变暖已是不争的事实。1906年至2005年全球地表平均温度上升了0.74℃，20世纪全球平均海平面上升约0.17米。全球变暖导致的极端气候事件趋多趋强，21世纪全球气候仍将持续变化，影响加重。但对于气候变暖是否由于温室气体浓度上升所致，仍存在学术争论。这种争论必然影响政治决策，或为政治决策所利用。如美国2000年宣布拒绝批准《京都议定书》，其中一个理由就是气候变化在科学上的不确定性。但在2001年IPCC第三次和2007年第四次评估报告公布后，人类社会经济活动引起的温室气体排放是气候变化主要原因的结论，在总体上得到了国际科学界和政界的基本认同。现在，包括美国在内，不会有任何一个国家会否认气候变化的科学性。正是因为这样，虽然IPCC一直以独立的、科学权威的姿态出现，但由于政府间背景，在进行各种评估及相关活动中不可避免地受政治因素干扰，IPCC自身也成为各国和国际上各利益集团争夺科学话语权乃至道义制高点的重要舞台。

　　在政治意愿上，各国政治家高调频弹，但应对气候变化背后的经济利益使各国患得患失，行动迟缓。科学认知给国际社会以紧迫感和责任感。各国政治家对应对气候变化的必要性、紧迫性高度一致，高调阔谈，态度明确。或出于利益考虑，或迫于民意压力，或出于道义形象，或者是多种因素的综合，近几年各种双边、区域和多边以气候变化为主题的高峰论坛，频次大，层次高。2009年高密度的首脑会议，包括7月的八国峰会、9月的联合国首脑会议以及随后的20国领导人会议，气候变化都是主题。然而，谁该为应对气候变化买单？应对气候变化，无论是减缓还是适应，都需要资金和技术。谁来投入，投入多少，以及应对气候变化对产业和贸易产生的影响，却是非常现实的经济问题，涉及各国的切身利益。因而，涉及具体目标或政策时，或闪烁其辞，或避而不谈。即便是总体目标，发达国家大多也舍“近”求“远”。全球温升2度的目标和2050年相对于当前排放减排50%的目标，发达国家信誓旦旦，具体而明确；但对2020年的减排，大打折扣，拒绝与长远目标相挂钩。

　　国际气候谈判已经形成两大阵营、三股力量、多个主体、多重博弈的利益格局，各方角力左右着国际气候制度走向。气候变化终究是一个发展问题，它因发展而生，其应对措施也与发展阶段有关。因而，应对气候变化的国际谈判，从1990年纳入联合国进程，就形成南北两大阵营。发达国家历史排放多、当前人均排放高、资金技术实力强，并且其历史排放对发展中国家所造成的负面影响最严重。发达国家理应在应对气候变化上先行一步，为历史排放少、当前人均排放低、资金技术相对匮乏的发展中国家提供资金和技术。1992年达成、1994年生效的《联合国气候变化框架公约》已经明确了发达国家与发展中国家之间共同但有区别责任的原则，1997年通过、2005年生效的《京都议定书》对发达国家规定了具有约束力的减排义务。但长期以来，两大阵营利益关系和关注的焦点存在较大差异。发展中国家要求发达国家承担历史责任，率先减排垂范，并在资金技术上，帮助发展中国家实现低碳发展，适应气候变化。发达国家则要求发展中国家，尤其是发展中大国，也要付出切实行动，承诺减限排目标，但在资金技术上，雷声大雨点小，实质性的援助非常有限。

　　两大阵营内部，并非都是统一的声音。在目前的国际气候谈判中，主要有欧盟、美国和“77国集团+中国” 三股重要力量起主导作用。欧盟是应对气候变化的发起者和积极推动者，是国际气候谈判的重要政治力量。欧盟率先明确自身减排目标，但要求其它发达国家做出可比的努力，也希望发展中国家积极参与。美国作为最大的发达国家，出于其国内利益需要和国际战略考虑，没有欧盟积极主动高调，但也不愿意放弃在气候变化问题上的话语权。奥巴马新政府上台之后，美国展示出积极姿态，但其中期减排目标甚至远低于其京都议定书所规定的减排幅度，且以发展中大国参与作为自身行动的先决条件。其它如日本、加拿大、澳大利亚等在政治立场上追随美国，形成“伞形集团”。尽管在京都议定书上出现过分歧，对于哥本哈根的谈判，姿态上也有差异，但对于欧盟和发展中国家的立场，仍然大同小异。“77国集团+中国”作为一个较为宽泛的发展中国家阵营，坚持共同但有区别责任的原则，要求发达国家率先减排，为发展中国家应对气候变化提供资金和技术支持，加强能力建设等，在这些基本原则上立场一致。但由于各国差异很大，利益诉求也有不同，在具体问题上也有分歧。　

　　即使在一个国家内部，各种利益集团之间也存在利益差异，因而通过各种途径影响国内气候决策和国际谈判。如美国，国会议员所代表的利益群体、联邦政府与州政府，以及非政府组织、企业(联盟)、公众等各种利益团体，在应对气候变化方面均存在不同的利益诉求，通过各种方式参与博弈，影响美国的决策进程。

　　总之，应对气候变化的背后是发展空间、产业竞争力、国际政治领导权的竞争，南北矛盾、北方矛盾、南方矛盾、大国矛盾和利益集团矛盾等纵横交错，但基本格局不会有根本的变化。

　　二、关键议题上各方预期与行动相差甚远，哥本哈根前景虽有变数但存在有限共识

　　正在进行的国际气候谈判，涉及具体议题众多，每一个议题都涉及各自利益，围绕巴厘路线图所明确的共同愿景、中期减缓目标、适应、技术和资金五大要素。

　　共同愿景是《巴厘行动计划》在公约长期合作行动中列出的要素之一，目的是为实现公约的最终目标确定一个到2050年的长期目标。但目前对达成长期目标的可行性、相关要素和法律地位等一系列问题存在意见分歧。欧盟认为共同愿景需要全面、综合、具体，并给出了具体的目标值：2050年2度温升上限，全球温室气体排放比1990年水平减少60%〜80%；美国表示到2050年减排80%左右，但同时要包含发展中大国的指标，特别是要考虑当前排放和未来趋势；日本表示长期非约束性目标是共同愿景的核心，发达国家要率先减排；俄罗斯、澳大利亚和韩国都表示共同愿景就是一种意愿，不具法律约束力；“77国集团+中国”则强调共同愿景不应该只有减排目标，还应包括适应、可持续发展内容，应关注公约全面、有效和持续的实施。2009年的八国峰会上已就2050年2度温升目标和全球减排至少50%的目标达成一致，但这一目标的科学性和现实可行性尚未得到广泛认同，对发展中国家的影响也不容忽视。

　　减缓问题，尤其是发达国家2020年的减排目标，一直是应对气候变化谈判最受关注和最为困难的领域，主要涉及发达国家的减排目标及相关的领域、机制和手段。目前关于减缓的谈判议题有发达国家2020年的减排目标、发展中国家适当的减缓行动、灵活机制、行业方法、国际航空航海燃料排放问题，等等。尽管每个议题都非常重要，但焦点集中在发达国家2020年的减排目标上。欧盟已经率先提出到2020年在1990年的基础上减排20%的目标，并且，如果其它国家做出可比较的努力，欧盟2020年可以减排30%。根据美国众议院已经通过的法案，美国到2020年将在2005年的基础上减排17%，也就是说，与1990年相比，美国几乎没有减排。日本、澳大利亚等其它发达国家也提出了从5%到25%的目标。从这些已提出的目标来看，首先，目标过低，不仅远远低于发展中国家提出的发达国家作为一个整体至少减排40%的目标，也低于IPCC报告提出的发达国家整体减排25%〜40%的目标；其次，减排目标中包含大量的水分，如美国提出的减排措施中，包括了大量的抵免项目，实质性的减排很少；第三，发达国家不仅自身减排大打折扣，还企图给发展中国家大国施加减排义务。因而，目前有关发达国家减排目标和发展中国家减排行动是气候谈判斗争最激烈的领域。

　　适应问题在巴厘会议之后得到进一步重视，成为国际气候制度关键要素。其原因是气候变化已经给生态系统和人类社会造成影响，需要国际机制协调和共同应对。《巴厘行动计划》达成了一些基本共识，即：依照公约框架尽快采取减缓气候变化的紧迫行动；推动建立和实施国家适应计划，以增强发展中国家应对气候变化的意识和能力；建立适应基金机制，以协助最不发达国家和最贫困群体加强适应行动的实施。但在具体谈判中，美国等发达国家不希望再增加其资金负担，主张适应基金可以与现有的发展援助基金(ODA)相结合，或者在公约外另起炉灶，建立由世界银行管理的气候投资基金(CIF)。日美英还提出利用自愿援助基金帮助非洲和小岛国的适应行动。但是，这些额外援助原则上不能纳入公约适应机制的范畴，发展中国家坚持公约下的有约束力的适应机制，认为适应是气候变化给发展中国家带来的额外的发展成本，需要结合发达国家历史责任的问题来考虑资金机制的来源。适应问题的核心是资金问题，是直接涉及发达国家要拿出真金白银的谈判，因而异常艰难。

　　技术在全球应对气候变化中扮演关键的角色，一直是国际社会和各国政府谈判的重点和难点。长期以来，国际气候谈判在技术议题上进展非常缓慢，各方分歧很大。发展中国家强调技术转让的界定，不能将技术转让与技术贸易混为一谈，主张建立全球技术基金，依靠非市场的多边公共资金推动技术开发与转让。发展中国家还建议在公约缔约方会议下建立一个新的技术开发与转让的附属机构，或技术转让委员会，专门负责这方面的工作。对于新技术的开发，建议建立国际新技术研发的平台，通过合作研究分享知识产权。此外，发展中国家还非常关注技术转让的效果评估和监测，要求根据《巴厘行动计划》建立相应机制，确保发达国家向发展中国家的技术转让可测量、可报告和可核查，对技术转让的范围和速度等进行监测，对减排有效性进行成本效益分析。发达国家一方面强调利用现有的资金，强调发挥私营部门和市场的作用，从而淡化政府的责任和提供新资金的义务，另一方面强调发展中国家也有责任改善国内不利于技术转让的制度环境，去除阻碍环境友好型技术吸收、消化、利用的主要障碍，包括加强专业人员的能力建设和相关制度建设等。

　　资金是应对气候变化的基础，减缓、适应和技术需要稳定持续的资金来源。满足资金需求，一方面依靠市场促进资金流动，另一方面需要筹集非市场的公共资金。为了在公约框架内继续推进资金议题，各国就建立专门用途的新的资金机制提出了许多新的建议。就有关资金机制的管理问题，涉及资金的来源及分配方式，向缔约方会议进行汇报的义务，成员国之间的均衡，透明度和易于使用等，也受到各方的关注。鉴于不同机制之间可能引起的资金分散问题，一些国家建议可以考虑建立伞形资金机制框架，在缔约方会议的指导下统一协调和管理。除公约框架外的谈判，在公约框架外新出现的资金机制备受关注。由英国、日本和美国三方出资、世界银行具体运作的信托基金，包括三个特定的基金，即：清洁技术基金、森林投资基金和适应气候弹性示范基金，另外还有战略气候基金，主要通过与地区发展银行合作用于支持减缓和适应气候变化的项目。然而，现有的资金来源远远不能满足应对气候变化的需求。发展中国家提出，发达国家应该承诺一个可预见的、充足的资金来源，而发达国家只愿对资金做出自愿承诺，不希望做出有约束力的资金承诺，对资金数额或是如美国三缄其口，或是如欧盟杯水车薪，使资金问题的谈判难以取得实质性进展。

　　哥本哈根会议能带来什么样的成果？由于目前几乎在所用重要议题上的气候谈判都困难重重，更有甚者，在今年10月上旬曼谷谈判会议上，美国提出要抛开现有的京都议定书，重新谈判一个新的全球协议，欧盟、日本也随即附和，企图逃避有约束力的法定义务，使哥本哈根目标蒙上一层阴影。因而，哥本哈根会议上是否能够达成预期的最终协议，还存在很大的不确定性。根据目前的态势，一种可能是达成一个明确保护全球气候，如控制温升2度的框架性政治协议，但对长期减排的具体表述和中期减排目标，则需要在后续谈判中艰难前行。京都议定书的诞生，谈判历时不足三年；而其生效，则经过了漫长的8年历程。哥本哈根的历程，很有可能要步京都议定书的后尘。但是，保护气候的长远目标，给当今世界的发展指出了明确的方向。减少温室气体排放，实现低碳发展已经成为一种历史必然。

　　三、中国行动举足轻重，但任何承诺必须立足国情和维护发展空间

　　中国已然于风口浪尖。按照国际能源署的能源统计，中国的温室气体排放总量在2007年已成为全球第一，人均排放也超过世界平均水平5%，而且全球新增的二氧化碳排放约有一半源自中国。中国“树大招风”，由此可见一斑。这也使中国在国际气候谈判中面临空前的压力。然而，国际社会对中国的预期并没有像许多人想象的那样需要近期承诺定量减排义务。根据一些著名的报告，如斯特恩《国际气候协定中的关键要素》，以及发达国家官方言论，他们希望中国在2020年前后承诺减排义务，在这之前并没有要求中国做出绝对量的减排承诺。只希望中国做出国家适当的减缓行动。从这些情况看，国际社会对中国在哥本哈根协定中的承诺预期，并没有不切实际的量化减排要求，而只是巴厘路线图中的减缓行动。国际社会的预期是客观的，理性的，中国没有必要自我加码，做出任何超出国内节能减排行动的承诺。

　　中国的国际承诺必须以现实国情为基础。中国做出任何承诺，需要首先明确认识中国现阶段的国情特征。首先，中国的城市化进程远未完成。目前中国的城市化水平只有45%，按每年1个百分点的速率，尚需30年才能达到75%。也就是说，从现在到2040年，中国要增加城市人口4.5亿，相当于新增1.5个美国、1个欧盟27国的人口。城市基础设施、住房、就业、消费，能源和排放需求不应低估。第二，中国的工业化进程仍将持续。支撑中国城市进程，必须要有一个庞大的工业体系。按人均100平方米的住房和公用设施面积，即使建筑物寿命长达100年，每年也需要14亿平方米的新建面积。基础设施的维护更新，衣食住行对工业品的庞大需求，中国不可能依赖国外的另一个世界工厂来满足国内需求。第三，中国以煤为主的能源结构难以在短期内明显改变。试想，如果可再生能源能够大规模商业化利用，发达国家的中期减排目标会那么难吗？发达国家有技术，有资金，却宁愿出钱给发展中国家，也不愿在国内深度减排。如果可再生能源技术没有革命性突破，我们不应有太高的预期。澳大利亚铀矿资源丰富，地大物博，如果建核电站，澳大利亚几乎可以零排放，但澳大利亚似乎没有这样的计划。美国欧洲的核电计划也没有中国这样雄心勃勃。第四，中国青藏高原、黄土高原、荒漠地区难以成林，十三亿人口的衣食住行保障，使中国用来发展森林碳汇的土地和水资源非常有限。而且，我们也不宜把基线拉得太高，使以后的土地利用与林业没有任何减排空间。第五，中国经济社会的转型，节能减排难度日益加大。“十一五”期间，中国大量关闭小火电、小炼钢、小水泥，可以降低单位GDP能耗20%，“十二五”就不多了，“十三五”会更少。而且，就业保障和私人财产进一步明确，节能减排的社会压力也会加大。

　　中国可以做出什么样的承诺？胡锦涛主席9月22日在纽约联合国首脑会议上做出的在2020年单位GDP碳排放量显著下降、非碳能源占能源消费总量的比例达到15%和增加森林碳汇的演讲，获得了国际社会的一致好评。但同时，国际社会也要求明确显著下降的具体数额，将胡主席讲话内容转化为国际协定内容。考虑到上述国际社会尤其是发达国家的承诺、国际社会对中国的预期和中国的国情特点，中国目前的节能减排行动应该可以以积极姿态推动哥本哈根进程。但在考虑具体内容时还需要考虑：第一，将国内节能减排与国际承诺区别开来。从可持续发展考虑，中国国内可以积极采取行动，但不宜以国际承诺来倒逼国内减排。因为中国一旦承诺，必将写进国际协议。承诺易，履约难，我们没必要背着国际包袱开展国内减排，而应以国内行动为基础留有余地。第二，按巴厘路线图，参照发达国家的做法，将国内的减排行动与发达国家的资金和技术支持挂钩，做有条件承诺。第三，将中国目前大量开展的南南合作内容纳入气候变化行动框架，展示中国负责任大国的形象，增进与发展中国家的友谊，加强中国与发展中国家在气候友善适用技术方面的合作。综上所述，在深入分析“十一五”节能减排完成情况和“十二五”、“十三五”的节能减排趋势的情况下，可以考虑明确一个单位GDP碳排放显著下降的数量指标，即：到2020年在2005年的基础上下降30%。如果巴厘路线图中关于资金、技术的国际合作能够得以实施，下降幅度可以提高到40%。

　　关于非化石能源占能源消费总量的比例，也可以与气候友善技术的共享和铀矿资源的国际贸易相挂钩。中国的太阳能热水器、农村沼气和循环经济技术，可以明确作为南南合作应对气候变化的内容。

　　哥本哈根以后的国际气候进程值得密切关注。哥本哈根政治协定只能是框架性的，其细节均要在哥本哈根以后的谈判中明确，中国应积极准备后续谈判。更重要的是第三承诺期，即2020年以后的承诺问题。届时，中国量化减排或限排的压力进一步加大，仅有减缓行动可能不足以满足国际社会，尤其是发达国家的要求。一些战略性的问题，如温室气体排放的峰值问题、减排路径问题、非化石能源的比例问题，等等，均应尽快提上议事日程。关于长期国际气候制度的构建，由中国社科院学者提出的全球碳预算方案，考虑人均历史累积排放和基本需求与发展权益，有利于维护发展中国家的发展权益，建立科学合理的资金机制，也得到一些发达国家的原则认同，英国已明确采用碳预算的概念，德国气候变化顾问委员会正式推出了类似的碳预算方案。需要深化研究，加强交流，争取在第三承诺期的谈判中拿出方案，争取主动。

　　(作者分别系中国社会科学院城市发展与环境研究所所长、研究员；副研究员；副研究员)

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