文宗瑜/文

　　央企数量减少到80—100家，这句话听起来容易，操作起来却很难

　　国务院国资委拟设立一家国有资产管理公司，对部分央企的国有股权进行集中管理及运作。其意在对经营性国资管理进行改革。对这样一项举措，学界及业界都报以极大热情，媒体甚至把拟设立的国有资产管理公司称之为“中投2号”，与中国投资公司进行比较。

　　应该说，隶属各级政府国资机构通过设立或组建国有资产管理公司而强化国资管理不是第一次，在1990年代，有的地方政府就选择了3级次的国有资产管理及运营体制，在国资机构与国有企业之间设立中间级次的国有资产投资公司。但是，实践证明，中间层次的国有资产投资公司并没有充分发挥作用。

　　因此，国务院国资委设立下属的国有资产管理公司，如何让其发挥作用，能否实现预定目标，都存在许多不确定性，我们不能把其作用无限夸大。

　　被推后的工作

　　经营性国有资产的载体是国有企业。从改革开放以来国资管理发展及改革的进程看，国资管理的重点一直是着眼于国有企业及其所占用国有资产，管企业与管资产成为国资管理的主要任务。但是，国资机构属于政府的一个行政职能部门，国资机构人员属于行政官员，往往缺乏对企业管理及资产管理的经验及专业技能，国资管理中出现了越来越多的问题。因此，国资管理如何提高水平及能力，一直是学界及媒体关注的焦点，也一直是各级国资机构探索并尝试推进改革的一个重点。

　　就国务院国资委的职能转变看，从2003年设立到2008年，央企的辅业分离与办社会职能分离占用并耗费了国资机构的更多精力，同时，央企依托垄断及行政支持的优势实现了2003年—2007年利润高速增长，国资机构更多关注并推行央企的业绩考核及奖惩工作，从而使国务院国资委管资产向管股权的职能转变工作一再被推后。

　　可以说，2009年设立新的国有资产经营公司没有什么具体背景，只是一项被推后的工作重新启动。当然，在某种意义上，设立国有资产投资公司的条件目前比较成熟。

　　其一，证券市场股权分置改革顺利推进所实现的大非全流通，有利于国有资产管理公司的资本运作。2009年，绝大多数央企所控股上市公司的大非将解禁。因此，选择这一时机设立统辖部分央企的国有资产管理公司，可以保证所划转到国有资产管理公司的国有股权具有足够大的流动性，支持其所进行的资本运做。

　　另外，国有资产经营预算试点的顺利实施，为国有资产管理公司争取资本注入创造了条件。中央本级的国有资本经营预算从2008年开始试点，实现了547.8亿的收入与支出，这意味着中央本级国有资本经营预算试点在2009年要继续推进。从2008年国有资本经营预算支出构成看，270亿用于央企新出资和补充国有资本，约占2008年中央本级国有资本经营预算支出额的49%。因此，拟设立的国有资产管理公司可以申请从2009年的国有资本经营预算支出中获得国有资本注资。当然，具体结果取决于国务院批准的中央本级2009年国有资本经营预算安排。

　　现实选择

　　事实上，国务院国资委更为现实的考量是央企合并重组的时间大限以及应对经济低迷的强大压力。

　　首先，国有资产管理公司的设立可以大大减少央企的数量，减少部分央企合并的阻力。央企数量减少到80-100家，这句话听起来容易，操作起来很难。就央企合并的目标企业而言，主要是规模小且经营困难的央企，这些央企当然可以从大型央企中自找能够兼并自己的“婆家”，但是，能够找到的往往都找到了兼并自己的“婆家”，剩下的往往都是找不到“婆家”的央企，对于这些央企往往又无法实行关闭或破产清算。因此，设立一家国有资产管理公司来作为这些央企的母公司，可以解决这部分央企被合并重组的问题。

　　其次，国有资产管理公司的设立可以在经济低速阶段缓解国资机构的压力。2003年—2007年的经济高速增长，不仅为央企利润的高速增长创造了条件，而且掩盖了部分央企经营管理中存在的问题。但是，随着中国经济周期进入低迷阶段，部分央企经营管理中的问题会充分暴露出来，尤其是一些规模小且经营困难的央企，会暴露出更严重的问题。如果这些央企直接隶属国资机构，必然会分散国资机构的精力，甚至某些严重问题会给国资机构形成压力。如果能在这些规模小且经营困难的央企上面设立一家国有资产管理公司，就在国资机构与部分央企之间建了一层“防火墙”，由处于中间层次的国有资产管理公司解决问题并承受压力。当然，国资机构也希望国有资产管理公司通过资本运作把这些央企搞好，实现国有资产保值增值。

　　难以实现体制性突破

　　敏感的人士发现，与此事件相关联的，是企业国有资产法自2009年5月1日起正式施行。这让业界产生了乐观的联想，认为国务院国资委设立新的资产管理公司将是其独立履行出资人职责的第一步，后续将会有重大动作，直至突破现有体制。

　　确实，国资法的正式出台，使国有资产管理体制改革的推进及深化做到了有法可依。但说到设立国有资产经营公司，是为国资机构的出资人代表身份正名，为国资机构专业化履行出资人职责创造条件。这或许只是一种乐观的推测。

　　国资法虽然对国有资产或国家出资企业出资人作了规定，但并没有明确国资管理机构就是出资人代表，实际上，设立国有资产管理公司与明确出资人代表是两码事。

　　可以说，中央本级的国资机构拟设立一家国有资产管理公司，只是一项尝试性的改革措施，仍然难以实现国资管理改革的体制性突破，理由在于：

　　其一，在各级政府没有对国资机构正式授权之前，国有资产或国家出资企业的出资人代表仍是各级政府，而不是国资机构。“国务院代表国家行使国有资产所有权”，国务院和地方人民政府“分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”，国资机构或其他部门、机构“代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”，必须得到本级人民政府授权。企业国有资产法虽然施行在即，但到目前为止，国务院仍没有对中央本级的国资机构履行出资人职责进行正式授权。这意味着，国资机构的双重身份问题在目前仍然不能解决。

　　另外，国有资产管理公司的设立，不仅不是预示着国资管理机构将剥离行政职能，而是强化一种概念：国资机构难以成为国有控股上市公司的直接持股主体。因为这显然表明的是：只有国有资产管理公司可以成为部分国有控股上市公司的直接持股主体，国资机构在一段时间内仍以履行行政职能为主。

　　事实上，在国资机构的行政职能与出资人代表职能中，出资人代表职能对各级国资机构更有吸引力。因此，各级国资机构一直在探索如何更充分行使出资人代表职能。前几年中央本级的国资机构开始推进国有企业整体上市工作，似乎预示着国资机构可以直接持有上市公司的国有法人股，成为真正的出资人代表。但后来却没有了下文。

　　除了法律的模糊、国务院没有明确授权外，业界对于国资机构能不能直接持有国有控股上市公司的国有法人股，也一直存在着争论与分歧。部分学者认为，在国资机构行政职能没有剥离前，国资机构对国有控股上市公司的直接持股会产生更多新问题。

　　而且，大多数央企尤其是规模特别大的央企，反对国资机构代替自己成为国有控股上市公司的直接持股主体。这是一支极大的阻止力量。

　　鉴于上述因素，资产经营公司只是国务院国资委夹缝中的产物，其用心良苦，作用却可能很有限。

　　作者系财政部财政科研所 博导

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