文/高帆

　　备受瞩目的地方债发行工作，近日终于正式启动。事实上，长期以来中央对地方政府发行债券始终保持“审慎乃至禁止”的态度，此次能够“开闸放行”，主要还是因为金融危机的影响。中国以“保增长、保就业、保稳定”为主线，实施了扩张性的财政政策。在刺激经济收到积极成效的同时，也不可避免地产生了“减收增支”情况，给各级财政带来了不小的压力。此次允许地方政府以发债方式来纾缓融资困局，不仅意味着地方政府有机会通过债券融资，增强对扩张性财政政策的执行力；同时也意味着，危机的“倒逼机制”，已促使我们必须加快资本市场多元化的进程。

　　和中央政府发行的国债一样，地方债同属公债范畴。公债的发行主体是执行社会管理功能的政府，使用领域主要是弥补市场失灵和提供公共产品。也正因如此，在发行规模、发行时机、购买对象、使用渠道、偿付方式等环节，公债面临着更为严格的风险管控———不仅要保障购买者的利益，而且还要约束政府公债过度发行以及低效使用等行为。可见，政府发行公债，既要重视公债的融资功能，又要凸显公债的风险管控。这是国家发行公债券始终坚守的基本法则，这种判断可以从美国、欧盟、日本等经济体的财政实践中得到证实。

　　从目前公布的方案来看，中央对地方债的风险问题已经有了预警性的考虑，并做了针对性和系统性的制度安排。例如：发行主体被限制在省、自治区、直辖市和计划单列市，其他地方政府尚不具有发行地方债的主体资格；地方政府上报发债额度，中央政府统筹分配之后，由财政部代理发行和代办还本付息；所融资金主要用于公益性建设项目，严禁用于地方政府经常性支出和楼堂管所建设项目；债券融资收支方面实行预算管理，纳入各地区政府预算，并报同级人大审查批准。应该说，这些体现了对地方债发行、使用和清偿中可能存在风险的回应。特别是财政部的“代发代办”，使得此次地方债具有“准国债”性质。

　　值得注意的是，地方债规模的确定，采用的是地方政府申报额度并经中央政府平衡配置的方式。其设计初衷，是通过规模控制来降低地方债的偿付风险，通过区域配置来实现资金在空间上的合理分布。当然，地方债发行真正需要管控的风险是：地方政府提出融资规模的基础是什么？中央政府分配地方债的基准是什么？一般而言，地方政府提出发债的前提是：现有财政收入被高效使用但仍存在资金缺口，且不存在其他更好的融资途径；发债规模，是在广泛征集区域内企业和居民的意见之后确定的。中央政府有效分配地方债的前提是：中央政府能够准确掌握地方政府在资金现状和管理能力方面的信息，且可以确信地方债发行不会对企业的投资需求和居民的消费需求产生“挤出效应”。所以，在地方债发行中，唯有增强地方政府对地方和中央的双重职责，方能尽可能规避规模失当、配置低效的风险。

　　当然，地方债主要用于公益性事业的投向限制，已经从资金使用的角度为地方债设了一道“防火墙”。但也要看到，与投资于各类公益性事业相比，将资金投资于制造业，通常更能提高当地的GDP增长速度。如果缺少外部约束，特别是缺少最终偿债主体———区域内企业和居民的约束，那么地方政府作为地方债的使用者，很可能就会采取某种“变通”方式转变资金使用渠道，将资金用于非公益性投资项目甚至经常性支出。因此，只有保证使用渠道的透明化、使用效果的公开化，依靠中央政府和辖区公众的双重约束，才能防范所融资金在使用环节中的风险。

　　作为地方债的直接偿付主体，地方政府需要动用地方财政收入向中央政府，并通过中央政府部门向债券购买者偿付债务。而地方财政收入，其实主要源于区域内企业和居民的税收。由此出发，地方政府的偿付责任有可能向三个方向转移：一是向上，即将偿债风险转移给中央政府；二是向后，即将偿债义务转移给下届政府，此次地方债将发行期限定为3年，也许就是为了预防偿债义务向后转移。三是向下，即将偿债义务过度地转移给地方公众。这些都是需要考量和平衡的。

　　基于纾缓地方政府财政压力的初衷，此次的地方债发行，不可避免地带有应急和探索性质。当然长远来看，仍需探求地方债风险管控和融资功能之间的平衡机制。而且这种机制的关键，不是增强中央政府对地方债的“终极担保”功能，而是要从“国家信用”中逐步分离出“地方信用”，将中央政府“自上而下”的监管与辖区公众“自下而上”的约束相结合。通过扩大区域内社会公众的参与度、知情权和决策力，通过提高地方债发行过程中的透明度和科学性，通过引入具有独立性质的地方信用评级机制，促使地方政府真正做到“责任政府”、“法治政府”和“诚信政府”，尽量消除地方政府不当发债、低效使用、责任转移等可能行为。只有这样，才能逐步建立规范高效、风险可控的地方政府债务管理制度和运行机制。

　　(作者为复旦大学经济学院副教授、经济学系副主任)

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