宋雅琴 

　　美国政府新出炉的经济刺激计划中旗帜鲜明的国货条款激起了国际社会对贸易保护主义回流的极大关注。 众所周知，国货采购制度的基石是国货标准。

　　美国国货采购制度以《购买美国产品法》和《贸易协定法》为支架，采取双轨制标准，前者一般性地规定了国货的标准，后者专门针对那些通过WTO《政府采购协议》(GPA)等途径与美国签订政府采购市场开放协议的国家，规定了不同的准入标准。两套标准的共同点就是国货的决定要素在于制造加工的地点，而非供应商的国籍，这显然是由国货采购政策的初衷——保护国内就业机会所决定的。那么，让我们看看，美国的国货标准是如何确定的。

　　《购买美国产品法》：加工标准+成本标准 这套标准采用两步检验法确认国货的身分：首先，产品在美国境内加工；其次，国内组件的成本应高于组件总成本的50%。这其中，有3个核心概念需要进一步阐明。 首先，如何理解加工的范围？在政府采购实践中，界定加工的基本准则是“实质转变”标准，即只有对进口物件的操作引起了原物件的实质性改变或产生了新的材料，才能成为加工。以此为准，零件的组装属于加工，但如果仅仅将进口制成品在国内分解后再组装则不属于加工；包装、检测及评估也不属于加工。 其次，如何区分制成品与组件？根据《购买美国产品法》的国货标准，制成品必须由50%以上的国内组件构成。至于组件本身，只要在国内加工即可，没有成分的要求。因此，有必要区别制成品与组件之间的区别。举个例子，如果政府采购直升飞机，制成品是直升飞机本身还是整个直升飞机系统呢？在这一问题上，负责政府采购裁判的2个主要机关——政府责任办公室(GAO)和法院之间产生了分歧。GAO认为，直升飞机本身应该被视为终端产品，而法院则坚持认为对于政府采购标的物的认定应尊重采购机关在采购文件中的定义，如果采购机关在合同文件中声明采购的对象是一个直升飞机系统，那么相应的终端产品应该包括：直升飞机、飞机系统测试与评估、系统管理、数据支持以及相关的物流服务这样一整套系统。

　　显然，法院对于《购买美国产品法》的适用更为宽松，这是因为直升飞机作为整套系统中的一个组件，只要满足在国内加工这一条件即可。 最后，总成本怎么计算？只有当本国组件的成本超过全部组件成本的50%，制成品才能被认定为是由本国组件加工而成的。要理解这一规则的含义，关键是要厘清成本的内涵与外延。在“实质完全”规则中，只有与组件相关的成本才纳入考虑的范围，包括组件的购入价格、组件本身的加工费用。那些与组件本身不是直接相关的成本，例如，集成组件的劳动力成本、包装成本、检测成本、运输成本以及售后服务成本，均不在“实质完全”规则计算的范畴之内。

　　因此，在计算全部组件的成本时，不能简单地用终端产品的价格减去供应商的利润。 《贸易协定法》：加工标准 《贸易协定法》是GPA义务在美国国内法上的体现，其主要目的是依照美国在GPA框架内承担的义务，免除《购买美国产品法》对来自GPA成员方的制成品的市场限制。

　　因此，本质上讲，《贸易协定法》是《购买美国产品法》的一种例外情形。区别于《购买美国产品法》所采用的两步检验法，《贸易协定法》的国货标准较为简单——只要产品在适格国家境内发生了实质性转变，即为适格制成品。这一实质转变标准实际上就是《购买美国产品法》两步检验法中的第一步“加工”标准。

　　《购买美国产品法》与《贸易协定法》：标准的适用情形 决定两种国货标准适用场合的主要因素是采购数额。总体而言，低于小额采购门槛值的政府采购不适用任何国货标准，高于GPA门槛值的政府采购适用《贸易协定法》标准，而介于小额采购门槛值和GPA门槛值的政府采购适用《购买美国产品法》标准。

　　国货标准之所以不适用于小额采购，是因为小额采购遵循简易采购程序，而国货认定需要耗费大量的人力、物力和时间，有悖于小额采购制度的初衷。至于《购买美国产品法》与《贸易协定法》的适用界限，除了GPA门槛值，还涉及美国向GPA其他成员方所开放的采购主体范围和采购对象范围。

　　此外，由于《贸易协定法》本身就是《购买美国产品法》的例外，在《贸易协定法》的例外情况下，应恢复《购买美国产品法》标准的适用。《贸易协定法》规定的例外情形包括：小企业预留项目、军事采购和国防采购、以零售为目的的制成品采购、面向特定企业进行的采购(主要涉及监狱企业与雇用特定残疾人的非营利企业)，以及其他不适用完全公开竞争的采购。(未完待续)(作者单位：清华大学公共管理学院)

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